De wetgever als Zeeuws Meisje. Over misplaatste zuunigheid bij de voorgenomen verruiming van bezwaartermijnen in het bestuursrecht

In reactie op de Toeslagenaffaire, het rapport Ongekend Onrecht¹ en de vervolgens in de Tweede Kamer aangenomen moties² heeft minister Bruins Slot (BZK) op 20 januari 2023 het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht (preconsultatieversie) openbaar gemaakt³. Een mooi initiatief, zou je op het eerste gezicht zeggen, en dat is het in veel opzichten ook.⁴ Een iets sceptischere reactie zou kunnen zijn: beter laat dan nooit. Het wetsvoorstel geeft namelijk uitvoering aan allerlei aanbevelingen die eerder in adviezen en evaluaties zijn gedaan, vaak al vele jaren geleden.⁵ Bij het voorstel voor de wijziging van artikel 6:7 Awb aangekomen, raakte ik verwonderd. Het voorstel is om de bezwaar- en beroepstermijn naar dertien weken op te rekken bij besluiten die naar verwachting van invloed kunnen zijn op de bestaanszekerheid van mensen. Laten we zeggen: besluiten in het socialezekerheidsrecht.⁶

Waarom, zo vroeg ik mij af, zou een termijn van dertien weken tegemoet komen aan de bezwaren tegen de korte zeswekentermijn? Na lezing van de toelichting⁷ is mijn conclusie: dit is een ronduit slecht onderbouwd voorstel en vermoedelijk gewoon een slecht voorstel tout court.

Wat schrijven de wetgevingsjuristen?⁸ Zij noemen drie argumenten voor het verlengen van de bezwaar- en beroepstermijn in het socialezekerheidsrecht. Ten eerste kan met de langere termijn rekening worden gehouden met ‘verminderd doenvermogen’, waarvan sprake kan zijn bij ziekte of privéproblemen, zoals een scheiding. Ten tweede kan het ongebruikt laten van een termijn verstrekkende gevolgen hebben voor de bestaanszekerheid. In dat licht is een termijn van zes weken erg kort, zeker vergeleken met de verjaringstermijnen in het burgerlijke en strafrecht. Ten derde hebben mensen soms meer tijd nodig om de betekenis en implicaties van een besluit te doorgronden.

Lost de verlenging van de bezwaar- en beroepstermijn tot dertien weken deze knelpunten op? Dat is een bijna retorische vraag. Ziektes en scheidingen die langer dan zes weken duren, zijn niet ineens opgelost binnen dertien weken. Als de betekenis en effecten van een besluit na zes weken moeilijk te doorzien zijn, zijn zij dat na dertien weken nog steeds. En in het licht van de civielrechtelijke verjaringstermijn van vijf jaar is de verlenging van zes naar dertien weken bijna lachwekkend. Vandaar de titel van dit stuk.⁹ 

Waarom deze zuinigheid? Waarom laat de wetgever de bezwaar- en beroepstermijn in het socialezekerheidsrecht niet gewoon helemaal los, eventueel in combinatie met de toepassing van een verjaringstermijn van vijf jaar?¹⁰ Die verjaringstermijn is over de volle breedte van de civielrechtelijke geldschulden van toepassing, terwijl het in dit wetsvoorstel gaat om besluiten over bestuursrechtelijke geldschulden die de bestaanszekerheid van mensen kunnen raken. Kennelijk wisten de wetgevingsjuristen het antwoord op deze vragen ook niet, want zij benadrukken dat de keuze voor een specifieke termijn in zekere zin altijd arbitrair is. Dat argument klopt als het gaat om de keuze tussen zes of zeven weken, of twaalf of dertien weken, maar de keuze tussen heel korte (uren of dagen), korte (weken), middellange (maanden), lange (jaren) of zeer lange (decennia) termijnen is zeker niet arbitrair. Aan die keuze wijdt de toelichting echter geen woord.

Wat staat er dan wel? ‘Met de keuze voor een termijn van dertien weken wordt aangesloten bij de beroepstermijn die ook in het civiele recht geldt (van drie maanden).’ Deze vergelijking gaat mijns inziens volkomen mank. Ten eerste is de termijn van drie maanden geen beroepstermijn maar de termijn voor het instellen van hoger beroep. Die termijn geldt dus als er al een procedure bij de rechter loopt. In zo’n geval spelen de hiervoor genoemde knelpunten niet meer: kennelijk is er sprake geweest van voldoende begrip en ‘doenvermogen’ om een procedure te beginnen. Ik zou er dan ook geen bezwaar tegen hebben als in het socialezekerheidsrecht de termijnen voor beroep en hoger beroep op zes of dertienweken worden gesteld.¹¹ Het knelpunt zit hem natuurlijk in de bezwaartermijn. Gedurende die termijn moet de burger beseffen dat hij actie moet ondernemen en dat vervolgens ook doen, op straffe van verval van recht. Die bezwaartermijn wordt in de literatuur terecht vergeleken met de verjaringstermijn in het burgerlijke recht. Kortom, het enige argument voor de dertienwekentermijn dat de toelichting noemt, mist het springende punt volledig.

Wat zou wel een bezwaartermijn zijn waarmee de rechtsbescherming van de kwetsbare burger daadwerkelijk is gediend? Aansluiten bij de verjaringstermijn van vijf jaar is uit een oogpunt van rechtseenheid geen gekke gedachte, maar een wat kortere termijn van bijvoorbeeld twee jaar is ook te onderbouwen. Zowel voor overheden, bedrijven als burgers geldt namelijk dat veel financiële zaken op jaarbasis worden afgewikkeld. Begrotingen en rekeningen worden doorgaans jaarlijks opgesteld en ook de aangifte van inkomstenbelasting moet elk jaar weer gebeuren. Dat werkt in de praktijk, voor zover ik weet, tamelijk goed, ook voor mensen die tijdelijk in de problemen zitten. Kunnen we daarom niet van de hypothese uitgaan dat van het gros van de burgers verwacht mag worden dat zij één keer per jaar hun financiën op een rijtje zetten? Dit jaar doen wij dat in april/mei, over het jaar 2022. We kunnen dan nog wat uitstel vragen, maar grosso modo zullen wij het jaar 2022 voor het eind van 2023 wel in beeld hebben. Anders gezegd, een beschikking van 1 januari 2022 is op 31 december 2023 verwerkt. Die hypothese leidt tot een termijn van twee jaar om uitkeringsbeschikkingen ter discussie te stellen door het indienen van een bezwaarschrift.

Zo’n termijn van twee jaar heeft ook voor de overheid (de uitvoeringsorganisatie) aantrekkelijke kanten. Als belastingbetaler en ontvanger van kinderopvangtoeslag¹² weet ik uit eigen ervaring dat beschikkingen die je in de loop van het jaar ontvangt, vaak nog (ambtshalve) gecorrigeerd worden door latere beschikkingen over hetzelfde tijdvak. Is het voor de overheid niet aantrekkelijk als burgers niet tegen elke beschikking bezwaar (hoeven te) maken, maar eerst maar eens afwachten hoe de definitieve aanslag, toeslag of uitkering eruitziet voordat ze in het geweer komen? De toelichting op het wetsvoorstel vermeldt dat het voor een bestuursorgaan van belang is dat een besluit op een zeker moment vaststaat, zodat het bestuursorgaan daar vanuit beheersmatig en organisatorisch perspectief rekening mee kan houden. Dat lijkt mij een terechte constatering, maar een termijn van dertien weken vloeit daar niet logisch uit voort. Temeer niet nu bedrijven dezelfde behoefte hebben aan dit type zekerheid, en die prima uit de voeten kunnen met de verjaringstermijn van vijf jaar. Kijkend naar de jaarlijkse cyclus die de financiën van overheden en burgers beheerst, ligt een bezwaartermijn van ten minste een jaar voor de hand. Omdat na afloop van het jaar verslaglegging respectievelijk het doen van aangifte minimaal enkele maanden tijd kost, en het wetsvoorstel ook rekening wil houden met tijdelijk verminderd doenvermogen, is een termijn van twee jaar toch wel het minimum.

Zeeuwse meisjes zijn wat mij betreft van harte welkom in het parlement, maar ik hoop dat zij zich bij de behandeling van dit wetsvoorstel van hun gulle kant laten zien.

Dit blogbericht is ook gepubliceerd in NJB 2023/820, afl. 12

1) ‘Ongekend onrecht’, verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, bijlage bij de brief van de commissie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 17 december 2020, Kamerstukken II, 35510, nr. 2, p. 7.

2) Te beginnen met de moties van 19 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nrs. 15 en 37, aangenomen met 149 stemmen vóór.

3) Hij zond deze ook aan de Tweede Kamer bij brief van 20 januari 2023, Kamerstukken II 2022/23, 29279, nr. 763.

4) Zie de bijdrage van Marseille e.a. in dit nummer, NJB 2023/819.

5) De toelichting is daar ook heel eerlijk over, getuige de vele verwijzingen naar oude adviezen en rapporten. Een van de aardigste vind ik de aanpassing van artikel 7:11 Awb, waarover de toelichting vermeldt: ‘Dit voorstel sluit aan bij het advies van de Raad van State bij de eerste tranche.’ Dat advies is van 6 december 1988.

6) De reikwijdte is ruimer, maar dit rechtsgebied valt er duidelijk binnen en is een aansprekend voorbeeld. Het gaat in elk geval steeds om (veelal financiële) besluiten in tweepartijenverhoudingen.

7) Deze is te vinden in par. 3.7 van de toelichting op het wetsvoorstel, en op p. 36 van de artikelsgewijze toelichting.

8) Zij hoeven deze kritiek niet persoonlijk op te vatten. Misschien gaf minister Bruins Slot hun wel niet de ruimte om een langere termijn dan dertien weken in het voorstel op te nemen, en hebben ze ‘er het beste van gemaakt’.

9) Voor de na 1970 geborenen, zie het lemma Zeeuws Meisje (margarine) op Wikipedia en het filmpje op YouTube (‘Ons ben zuunig’, https://youtu.be/mkALSP1N2W0).

10) Frappant detail: als een bestuursorgaan een geldschuld vaststelt maar vervolgens niet tot uitbetaling of inning overgaat geldt wel een verjaringstermijn van vijf jaar (art. 4:104 Awb). Maar daar zit in de praktijk het probleem niet.

11) Daarbij zou het, zolang procesvertegenwoordiging niet verplicht is in het bestuursrecht, wel zo aardig (en eerlijk) zijn om in de rechtsmiddelverwijzing te wijzen op de mogelijkheid van het beroep op nader aan te voeren gronden.

12) De belasting- en toeslagenwetten vallen ook onder het voorstel voor een ruimere bezwaar- en beroepstermijn.