De Wet maatschappelijke ondersteuning als proeftuin voor integrale geschilbeslechting in het bestuursrecht
De eerste vraag die bestuursrechtjuristen vaak stellen bij het behandelen van een nieuwe zaak is of de bestuursrechter dan wel de civiele rechter daarnaar moet kijken. Die vraagt leidt in een niet onaanzienlijk aantal gevallen tot lange deliberaties met soms ook nog eens als conclusie dat het antwoord niet duidelijk is. Daarnaast blijkt in sommige zaken dat een geschil deels bij de bestuursrechter en deels bij de civiele rechter thuishoort.
Pas na behandeling van de formele vraag over de te benaderen rechter komt dan aan de orde waar het alle betrokkenen eigenlijk om gaat: de inhoud van de zaak. Dat is natuurlijk de wereld op zijn kop.
Achtergrond hiervan is dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht het besluitbegrip bepalend is voor de toegang tot de bestuursrechter. Dat betekent dat al het overheidshandelen dat niet als een appellabel besluit kwalificeert in beginsel aan de civiele rechter moet worden voorgelegd. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn feitelijk en privaatrechtelijk handelen van de overheid alsmede (formele) wetgeving. Verder kunnen de voorbereiding van een besluit en de uitvoering daarvan niet als zodanig bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld.
Daar komt dan nog bij dat het besluitbegrip bepaald geen rustig bezit is. De Awb-definitie van een besluit blijft telkens nieuwe vragen oproepen. Jaarlijks worden vele bestuursrechtelijke procedures gevoerd met als enige inzet het verkrijgen van duidelijkheid over de vraag of iets een besluit is in de zin van de Awb of niet. Soms komt de bestuursrechter daar alleen maar uit door om ‘strategische redenen’ aan te nemen dat sprake is van een besluit. Dit om betrokkenen zo een gang naar de civiele rechter te besparen. Maar evengoed kan blijken dat van een besluit geen sprake is. Daarna moet de burger alsnog een procedure bij de civiele rechter starten. En dan zijn er nog de kwesties waarin de overheid zowel gebruik maakt van besluiten als niet-besluiten. Een bekend voorbeeld bieden infrastructurele projecten waarin de overheid vergunningen verleent (dat zijn besluiten) én via privaatrechtelijke overeenkomsten grond uitgeeft (geen besluiten). Een geschil over een dergelijk project raakt dan niet zelden versnipperd over de bestuursrechter en de civiele rechter. Deze versnipperingsproblematiek speelt ook in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning waarin private marktpartijen de uitvoering van bestuursrechtelijke besluiten over te bieden huishoudelijke ondersteuning voor hun rekening nemen. Deze versnippering kan trouwens eveneens spelen in zaken waarin sprake is van een reeks samenhangende besluiten. Vaak moet bij een geschil dan afzonderlijk tegen elk van deze besluiten worden opgekomen.
Het verbaast dan ook niet dat deze situatie de nodige kritiek oproept (vgl. het advies van M. Scheltema, Kamerstukken II 2017/18, 34477, nr. 27). Er is immers rechtsonzekerheid bij bestuur en burger over de vraag welke rechter moet worden benaderd en niet zelden blijkt de uiteindelijk benaderde rechter de zaak toch niet te kunnen behandelen met alle tijdverlies en kosten van dien. Dat draagt niet bij aan effectieve rechtsbescherming. Verder raken geschillen vaak versnipperd, zoals hiervoor geschetst, waardoor van integrale geschilbeslechting geen sprake is. Betrokkenen kunnen bij de rechter dan namelijk steeds slechts een deel van hun geschil voorleggen waarop eigenlijk niemand zit te wachten, ook de behandelende rechter niet. Het centraal stellen van het besluitbegrip vergroot verder het risico op verdergaande juridisering van de verhouding tussen overheid en burger omdat alle interactie moet culmineren in een besluit. Daarop zitten overheden en burgers evenmin te wachten.
Het is daarom toe te juichen dat voor het al genoemde domein van de Wet maatschappelijke ondersteuning een ontwerpwetsvoorstel in internetconsultatie is gebracht dat voorziet in integrale geschilbeslechting (zie www.internetconsultatie.nl/resultaatgerichtbeschikken). Het regelt dat een burger een geschil over Wmo-aanspraken in zijn geheel aan de bestuursrechter kan voorleggen. Deze rechter kan daarbij dus ook feitelijk handelen van de private zorgaanbieders meenemen. Verder voorziet het voorstel in het gebundeld behandelen van een eventuele reeks van besluiten over één betrokkene. Aan de integrale behandeling van het geschil draagt eveneens bij dat de bestuursrechter bij zijn toetsing rekening moet houden met nieuwe feiten en omstandigheden en wijzigingen in beleid van na afronding van de bestuurlijke fase. Dit is een afwijking van de Awb. Een andere afwijking is de opdracht aan de rechter om partijen te wijzen op ontoereikend bewijs en hen in de gelegenheid te stellen dit aan te vullen.
Te hopen valt dat de hiervoor beschreven regeling voor de Wmo zo snel mogelijk van kracht wordt, waarbij kan worden opgemerkt dat het eigenlijk jammer is dat het oorspronkelijk idee van Scheltema om een en ander in algemene zin te regelen in de Awb niet (nu al) is opgevolgd. De noodzaak en urgentie van dat laatste is groter dan de minister in zijn reactie op dit voorstel doet voorkomen (brief van de Minister van BZK, d.d. 6 januari 2020, kenmerk 2019-0000660997). Dat laten de hiervoor geschetste problemen wel zien.
Tegelijkertijd moet worden erkend dat het hier gaat om een gevoelig onderwerp dat de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter raakt. Bovendien is aannemelijk dat bij de toepassing van de Wmo-regeling in de praktijk nog allerlei vragen zullen opkomen. Laten we daarom de Wmo-regeling voor integrale geschilbeslechting beschouwen als een proeftuin voor een toekomstige regeling in de Awb maar daarbij niet het noodzakelijke tempo uit het oog verliezen. De samenleving heeft namelijk nog maar beperkt geduld met het huidige ‘gezelschapsspel voor bestuursrechtjuristen’ zoals het gepuzzel over de competente rechter wel wordt genoemd.
Dit Vooraf is verschenen in NJB 202/0489, afl. 8.
