De vierde handelsperiode van het Europees emissiehandelssysteem (ETS-IV): een overzicht van belangrijke wijzigingen per 1 januari 2021

1. Inleiding

In dit blog bespreken wij belangrijke wijzigingen onder ETS-IV ten opzichte van ETS-III, die voor een groot deel per 1 januari 2021 in werking treden en voor een deel al in werking zijn ter voorbereiding van de nieuwe handelsperiode. Wij gaan eerst in op de hoofdlijnen van de veranderingen onder ETS-IV (onder 2). Vervolgens bespreken wij belangrijke wijzigingen in de ETS-Richtlijn en de intrekking en toepassing van oude en nieuwe verordeningen (onder 3). Hierna bespreken wij hoe de wijzigingen van de Europese wetgeving zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving, waarbij wij achtereenvolgens ingaan op hoofdstuk 16 van de Wet Milieubeheer, het Besluit handel in emissierechten en de Regeling handel in emissierechten (onder 4). Wij sluiten af met een overzicht van de belangrijkste praktische gevolgen van vorenstaande voor deelnemers aan het ETS (onder 5). Het blog biedt een overzicht van de belangrijke wetswijzigingen onder ETS-IV, waarbij we enkele onderwerpen nader uitlichten. Een gedetailleerde bespreking per wijziging gaat de reikwijdte van dit blog te buiten.

2. Wijziging op hoofdlijnen: wat wijzigt er onder het ETS-IV?

Op hoofdlijnen zijn de wijzigingen onder ETS-IV te verdelen in twee thema’s. Ten eerste de vermindering van de hoeveelheid emissierechten in omloop. Het aantal kosteloos toe te wijzen emissierechten en de te veilen hoeveelheid emissierechten is een stuk lager dan onder ETS-III. Dit bespreken wij nader in paragraaf 3 waarin wij nader ingaan op de wijziging van de Richtlijn 2003/87/EG (hierna: de ETS-Richtlijn). De vermindering van emissierechten in omloop is deels ook het gevolg van de uitbreiding van het gebruik van de zogenaamde marktstabiliteitsreserve. Al sinds 1 januari 2019 wordt een hoeveelheid emissierechten “buiten de markt gehouden” en in een zogenoemde marktstabiliteitsreserve geplaatst, op grond van het Besluit 2015/1814. In het geval het totaal aantal emissierechten in omloop een drempelwaarde overschrijdt, wordt een hoeveelheid gelijk aan 12% van de in omloop zijnde hoeveelheid emissierechten in de marktstabiliteitsreserve geplaatst. In de periode tussen 2019 en 2023 verdubbelt het percentage van 12 naar 24% (artikel 1 lid 5 Besluit 2015/1814). Onder voorwaarden kunnen emissierechten in de marktstabiliteitsreserve weer op de markt komen (artikel 1 lid 6 en 7 Besluit 2015/1814). Met ingang van 2023 is echter mogelijk een deel van de emissierechten in de marktstabiliteitsreserve niet langer geldig. Het aantal emissierechten in de marktstabiliteitsreserve dat het totaal aantal emissierechten overschrijdt dat het jaar ervoor is geveild, is dan niet meer geldig (artikel 1 lid 5 bis Besluit 2015/1814). Dit wordt het annuleringsmechanisme genoemd. Het annuleringsmechanisme treedt automatisch in werking maar kan door de Europese Commissie worden aangepast na haar evaluatie van de werking van marktstabiliteitsreserve. De Europese Commissie publiceert jaarlijks uiterlijk 15 mei het totaal aantal emissierechten in omloop. In 2020 is dit gepubliceerd in het besluit van de Europese Commissie van 8 mei 2020. Hierin stelt zij vast dat het totaal aantal emissierechten in omloop ruim 1,38 miljard emissierechten betrof op 31 december 2019. In dit besluit stelt de Europese Commissie ook vast hoeveel emissierechten in de marktstabiliteitsreserve zijn geplaatst, op grond van de bepalingen in Besluit 2015/1814.

Ten tweede beogen de wijzigingen dat de kosteloze toewijzing van emissierechten onder ETS-IV meer aansluit op de daadwerkelijke activiteiten en CO2-uitstoot bij deelnemers aan het ETS. De kosteloze toewijzing van emissierechten vindt plaats in twee rondes, namelijk een toewijzing over 2021-2025 en een toewijzing over 2026-2030. Door toe te wijzen per periodes van vijf jaar in plaats van tien jaar (en acht jaar onder ETS-III), sluit de toewijzing beter aan bij de actuele situatie bij ETS-deelnemers. Onder ETS-IV is bovendien een nieuw systeem ingericht voor het aanpassen van de kosteloze toewijzing van emissierechten bij een wijziging in de activiteiten in de broeikasgasinstallatie van een ETS-deelnemer. Dit systeem lichten wij toe in paragraaf 3 in het onderdeel over Uitvoeringsverordening 2019/1842. Hierna bespreken wij de belangrijkste specifieke wijzigingen in Europese wetgeving.

3. Belangrijke wijzigingen in Europese wetgeving

Richtlijn 2018/410 wijzigt de Richtlijn 2003/87/EG (ETS-richtlijn)

Voor ETS-IV is de ETS-richtlijn gewijzigd met Richtlijn 2018/410. Een aantal belangrijke wijzingen in de ETS-richtlijn onder ETS-IV is de volgende:

• Het begrip ‘nieuwkomer’ is gewijzigd. Voor ETS-IV zijn nieuwkomers installaties met een emissievergunning van na 30 juni 2019 (deze datum ligt drie maanden voor de datum waarop lidstaten de lijst van ETS-deelnemers moeten indienen bij de Europese Commissie). Bovendien zijn installaties met een significante uitbreiding van de capaciteit zijn - anders dan onder ETS-III - geen nieuwkomer meer (artikel 3 onderdeel h ETS-Richtlijn).
• De hoeveelheid beschikbare kosteloos toe te wijzen emissierechten vermindert per 2021 jaarlijks met 2,2 %. Onder het ETS-III was dit 1,74 % per jaar. De vermindering vindt plaats door gebruik van de zogenoemde lineaire reductiefactor (artikel 9 ETS-Richtlijn).
• De ETS-richtlijn legt vast wat het aantal te veilen emissierechten is. Vanaf 2021 is het aantal te veilen emissierechten 57% van het totaal aantal emissierechten in omloop (artikel 10 lid 1 ETS-Richtlijn).
• Tussen 2021 en 2030 wordt 2% van de totale hoeveelheid emissierechten geveild voor de oprichting en financiering van een zogeheten “moderniseringsfonds”: een fonds voor de verbetering van de energie-efficiëntie en de modernisering van de energiesystemen van bepaalde lidstaten (artikel 10 lid 1 ETS-Richtlijn). Het fonds ondersteunt investeringen, voorgesteld door de begunstigde lidstaten, die zijn gericht op modernisering van de energiesystemen en verbetering van de energie-efficiëntie in die lidstaten. De begunstigde lidstaten zijn lidstaten waarvan in 2013 het bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking tegen marktprijzen minder dan 60 % van het Unie-gemiddelde bedroeg. Het moderniseringsfonds valt onder de verantwoordelijkheid van de begunstigde lidstaten. De Europese Investeringsbank (hierna: EIB) beheert de opbrengsten uit de veilingen die naar het fonds gaan (artikel 10 quinquies ETS-Richtlijn).
• Een uitbreiding van de doelstellingen waar 50% van de opbrengsten aan besteedt dient te worden. Aan de doelstellingen zijn toegevoegd: i) ontwikkeling van hernieuwbare energie, ii) maatregelen voor energie-efficiëntie en iii) financiering van klimaatacties in kwetsbare derde landen (artikel 10 ETS-Richtlijn). De lidstaten ontvangen de opbrengsten van de veilingen en dienen zich te houden aan deze doelstellingen.
• De benchmarks op grond waarvan de kosteloze toewijzing van emissierechten wordt bepaald, worden onder ETS-IV opnieuw vastgesteld voor de eerste (2021-2025) en de tweede (2026-2030) toewijzingsperiode. 
• De kosteloze toewijzing van emissierechten voor stadverwarming en hoogrenderende warmtelkrachtkoppelingen is onder ETS-IV mogelijk (artikel 10 bis lid 4 Richtlijn). Onder ETS-III was dit niet het geval.
• Er vindt een aanpassing plaats van de kosteloze toewijzing van emissierechten wanneer er sprake is van een wijziging van meer dan 15% in activiteitsniveau van de broeikasgasinstallatie (artikel 10bis lid 20 ETS-Richtlijn). Wij bespreken dit onderdeel in de paragraaf over Uitvoeringsverordening 2019/1842 over aanpassing kosteloze toewijzing emissierechten bij wijzingen in het activiteitsniveau. 
• De lijst van bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2-weglekrisico (carbon leakage list) is aangepast. Op deze lijst staan de bedrijfstakken waarvan wordt geacht dat er een risico is dat deze bedrijven zich, door de kosten van het ETS, buiten de EU vestigen waar geen vergelijkbare kosten voor CO2-uitstoot van toepassing zijn. Om die reden krijgen de bedrijfstakken op de lijst 100% van de kosteloos toe te wijzen emissierechten ten opzichte van de benchmark (artikel 10ter lid 1 ETS-Richtlijn). Onder ETS-IV zijn slechts de bedrijfstakken met een zeer hoog weglekrisico op de carbon leakage list geplaatst, waardoor de lijst kleiner wordt ten opzichte van ETS-III.
• Een reductie van het aantal kosteloos toegewezen emissierechten tot 0% in 2030 voor activiteiten die niet op de carbon leakage lijst staan. Van 2021 tot en met 2026 krijgt een exploitant 30% van het totaal aan kosteloos toegewezen emissierechten dat op grond van de benchmark kan worden verkregen. Dit percentage neemt af tot uiteindelijk 0% kosteloos toegewezen emissierechten in 2030. Voor exploitanten van stadsverwarming zal dit percentage niet afnemen, dit blijft 30% tot 2030 (artikel 10ter lid 4 ETS-Richtlijn).
• De ETS-richtlijn stelt de geldigheidsduur van emissierechten uit ETS-III en ETS-IV vast (artikel 13 ETS-Richtlijn). Wij bespreken dit onderdeel in de paragraaf over de wijzigingen van hoofdstuk 16 van de Wet Milieubeheer.
• Installaties met minder dan 2500 ton CO2-equivalente emissies per jaar kunnen worden uitgesloten van het ETS mits de lidstaat een aantal voorwaarden in acht neemt (artikel 27 bis ETS-Richtlijn). Wij bespreken dit onderdeel in de paragraaf over de wijzigingen van het Besluit handel in emissierechten.

De nieuwe verordeningen over monitoring en rapportage van emissies en het EU-register zijn per 1 januari 2021 van toepassing

Onder het ETS zijn er verordeningen van toepassing met bepalingen over de monitoring en rapportage van emissies en over het EU-register en ETS-(handels)rekeningen. De nieuwe verordeningen over deze onderwerpen zijn al sinds 2019 in werking, en enkele overgangsrechtelijke bepalingen zijn al van toepassing. De verordeningen komen inhoudelijk voor een groot deel overeen met de verordeningen die onder het ETS-III van toepassing waren. Om die reden gaan wij niet in op de inhoudelijke wijzigingen van deze verordeningen. Het betreft de volgende verordeningen.

• Voor de monitoring en rapportage van emissies van broeikasgassen onder ETS-IV is Uitvoeringsverordening 2018/2066 vastgesteld. Deze verordening is van toepassing op emissies vanaf 1 januari 2021. De oude verordening betreffende monitoring en rapportage, Verordening 601/2012, wordt per 1 januari 2021 ingetrokken. 
• Voor de werking van het EU-register is de Gedelegeerde Verordening 2019/1122 vastgesteld. In het EU-register worden alle transacties in het kader van het ETS bijgehouden. Deze verordening bevat tevens bepalingen omtrent de verschillende ETS-rekeningen zoals exploitanttegoedrekeningen en handelsrekeningen. De oude verordening betreffende de instelling van een EU-register, Gedelegeerde Verordening 389/2013, wordt per 1 januari 2021 ingetrokken.

De verordening met betrekking tot kosteloze toewijzing van emissierechten onder ETS-III, Besluit 2011/278/EU (‘CIMS’), wordt per 1 januari 2021 ingetrokken en vervangen met Gedelegeerde Verordening 2019/331

De Gedelegeerde Verordening 2019/331 is al in werking en van toepassing, en voorziet in de bepalingen van kosteloze toewijzing voor emissierechten onder ETS-IV. In het Engels wordt hiernaar gerefereerd als ‘FAR’ (naar Free Allocation Regulation). In de FAR zijn de bepalingen over de kosteloze toewijzing van emissierechten onder ETS-IV opgenomen. De FAR is al geruime tijd van toepassing. De aanvragen voor de eerste toewijzingsperiode onder ETS-IV moesten immers worden ingediend op grond van de bepalingen onder de FAR. Voor een groot deel komt de wijze van toewijzen van emissierechten overeen met de toewijzing onder ETS-III. Belangrijke onderdelen in de FAR die nieuw zijn, of gewijzigd ten opzichte van de CIMS onder ETS-III, zijn de volgende:

• De FAR bevat bepalingen over de aanvraag voor kosteloze toewijzing. Bij de aanvraag moet een exploitant een monitoringmethodiekplan indienen (artikel 8 FAR). Dit is nieuw ten opzichte van ETS-III. Het monitoringmethodiekplan is iets anders dan het monitoringsplan dat exploitanten op grond van de verordening over monitoring en rapportage moeten indienen. De FAR bevat hiermee aanvullende bepalingen over de monitoring van emissies. Wij bespreken dit onderscheid uitgebreider in de paragraaf over de wijzigingen van de Regeling handel in emissierechten.  
• De FAR bevat bepalingen over de toewijzing van kosteloze emissierechten voor stadsverwarming.
• Exploitanten kunnen afstand doen van de toegewezen emissierechten voor alle of voor bepaalde installaties (artikel 24 FAR). Onder ETS-III konden exploitanten overigens al emissierechten afschrijven. Dit betrof het afschrijven van de emissierechten van de ETS-rekening, zonder deze in te leveren voor emissies. Dit kan ook onder ETS-IV. Anders dan bij het afstand doen van emissierechten staat de hoeveelheid af te schrijven emissierechten los van de voor de broeikasgasinstallatie kosteloos toegewezen emissierechten. Een afschrijving kan bovendien nog worden teruggedraaid, een verzoek tot afstand doen van emissierechten niet.
• De FAR bevat een bepaling over fusies en splitsingen van broeikasgasinstallaties, zodat meer duidelijkheid is wat de gevolgen zijn voor de toewijzing van emissierechten als exploitanten van broeikasgasinstallaties fuseren of splitsen (artikel 15 FAR).
• De FAR bepaalt dat exploitanten over 2021 tot en met 2026 30% kosteloos toegewezen krijgen van het totaal aantal emissierechten dat op grond van de benchmark kan worden verkregen voor activiteiten in de broeikasgasinstallatie. Dit percentage neemt af tot uiteindelijk 0% kosteloos toegewezen emissierechten in 2030. Voor exploitanten van stadsverwarming zal dit percentage niet afnemen en blijft dit 30% tot 2030. Dit percentage geldt niet voor bedrijven op de carbon leakage list, die krijgen steeds kosteloos 100% van het totaal aantal emissierechten dat op grond van de benchmark kan worden verkregen (artikel 16 lid 3 jo. bijlage V FAR).
• Een capaciteitswijziging van de broeikasinstallatie heeft geen invloed meer op het aantal kosteloos toegewezen emissierechten. Onder ETS-III leidde een wijziging in de capaciteit van de broeikasgasinstallatie of het gedeeltelijk stopzetten van de activiteiten van een broeikasgasinstallatie onder bepaalde voorwaarden tot een aanpassing van de hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten. Dit was geregeld in de CIMS. Onder ETS-IV verandert dit. Het verminderen of vermeerderen van de activiteiten in de broeikasgasinstallatie (hierna ook: activiteitsniveau) is wel van invloed op het aantal kosteloos toegewezen emissierechten. Dit volgt uit de FAR en is verder uitgewerkt in een aparte verordening: Uitvoeringsverordening 2019/1842.

De Uitvoeringsverordening 2019/1842, betreffende de aanpassing van kosteloze toewijzing van emissierechten bij wijzingen in het activiteitsniveau

Voor veranderingen in het activiteitsniveau van broeikasgasinstallaties is onder ETS-IV een geheel nieuw systeem van toepassing dat is uitgewerkt in Uitvoeringsverordening 2019/1842 (op grond van artikel 10bis lid 20 van de ETS-Richtlijn). Onder ETS-IV wordt de kosteloze toewijzing van emissierechten aangepast wanneer het gemiddelde activiteitsniveau van een subinstallatie met meer dan 15% verschilt van het activiteitsniveau zoals toegepast bij het bepalen van de kosteloze toewijzing. De NEa voert de aanpassing uit door de kosteloze toewijzing van emissierechten te wijzigen in het jaar volgend op de twee jaren die zijn gebruikt ter bepaling van het gemiddeld activiteitsniveau. Niet het gemiddelde activiteitsniveau van de broeikasgasinstallatie als geheel, maar van de zogenoemde ‘subinstallatie’ is relevant. Kort samengevat, omvat een subinstallatie de emissies die ontstaan voor de vervaardiging van één specifiek product. Een broeikasgasinstallatie kan meerdere subinstallaties bevatten. De kosteloze toewijzing van emissierechten wordt niet aangepast in het geval een verschil van 15% leidt tot het een aanpassing van minder dan 100 emissierechten. Hiervoor is gekozen om onnodig administratieve lasten te vermijden bij een dergelijk geringe aanpassing. Als de exploitant van de broeikasgasinstallatie kan aantonen dat de daling in activiteitsniveau het gevolg is van een toename in energie-efficiëntie en geen gevolg is van een lagere productie, vindt geen aanpassing van de kosteloze toewijzing plaats.

Het nieuwe systeem brengt een nieuwe verplichting met zich: exploitanten moeten vanaf 2021 jaarlijks uiterlijk 31 maart een verslag indienen van het activiteitsniveau per subinstallatie binnen de broeikasgasinstallatie (artikel 3 lid 3 Uitvoeringsverordening 2019/1842). Zoals besproken, kan een broeikasgasinstallatie meerdere subinstallaties bevatten. Voor elke subinstallatie moet de exploitant het activiteitsniveau apart in het verslag opnemen. Onder ETS-III was deze verplichting er nog niet. Het verslag moet zijn geverifieerd door een verificateur en voldoen aan de vereisten zoals opgenomen in bijlage IV van de FAR. Doel van de nieuwe wijzigingsmogelijkheid is om de hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor broeikasgasinstallaties beter af te stemmen op de daadwerkelijke productieniveaus.

4. Wijzigingen in nationale wetgeving

De bepalingen in de hiervoor besproken Europese verordeningen zijn rechtsreeks van toepassing op ETS-deelnemers in Nederland. Bepalingen uit de ETS-Richtlijn moet de nationale wetgever implementeren. Bepalingen over het ETS zijn in de nationale wetgeving opgenomen in hoofdstuk 16 (en hoofdstuk 18) van de Wet Milieubeheer, het Besluit handel in emissierechten en de Regeling handel in emissierechten. Wij bespreken in dit onderdeel op welke wijze deze wetgeving is gewijzigd ter implementatie van de ETS-Richtlijn. Ten slotte bespreken wij de intrekking van de Beleidsregels Nederlandse emissieautoriteit handhaving handel in emissierechten 2016 en de inwerkingtreding van de Beleidsregel Nederlandse Emissieautoriteit ETS 2021.

Wijzigingen in de Wet Milieubeheer

In hoofdstuk 16 van de Wet Milieubeheer (hierna: Wm) zijn de bepalingen over handel in emissierechten opgenomen. In hoofdstuk 18 Wm zijn bepalingen opgenomen over handhaving van het bepaalde in hoofdstuk 16. Hoofdstuk 16 Wm is al bij wet van 2 oktober 2019 gewijzigd ter voorbereiding op ETS-IV. Het overgangsrecht bepaalt echter dat de nieuwe tekst alleen geldt voor emissies en emissierechten van na 1 januari 2021. De oude tekst, voor inwerkingtreding van de wijzigingen per 14 november 2019, blijft gelden ten aanzien van emissierechten verkregen onder ETS-III. Hieronder hebben wij enkele belangrijke wijzigingen van hoofdstuk 16 Wm op een rij gezet:

• Een belangrijke wijziging in de Wm is de vervanging van het begrip ‘inrichting’ voor ‘broeikasgasinstallatie’. In de Europese wetgeving over het ETS wordt het begrip ‘installatie’ (waarmee wordt gedoeld op een broeikasgasinstallatie) als kernbegrip gehanteerd. In hoofdstuk 16 werden de begrippen inrichting en broeikasgasinstallatie naast elkaar gebruikt. Het begrip inrichting was bepalend voor de reikwijdte van de emissievergunning. Met de wijziging is het begrip broeikasgasinstallatie bepalend voor de reikwijdte van de emissievergunning. Voor de praktijk kan dit een belangrijke wijzigingen inhouden omdat het begrip broeikasgasinstallatie naar wij verwachten minder ver reikt dan het begrip inrichting. Bovendien is er over de reikwijdte van het begrip broeikasgasinstallatie weinig Nederlandse en Europese rechtspraak. Het valt ons op dat de nationale wetgever bij de wetswijziging niet vermeldt dat de wijziging te maken heeft met de aansluiting bij de ETS-Richtlijn. In de Memorie van toelichting wordt benadrukt dat de aanpassing wordt gedaan ter voorbereiding op de Omgevingswet. In de Omgevingswet wordt het inrichtingenbegrip losgelaten. Omdat de wetgever het voornemen heeft om hoofdstuk 16 Wm op den duur over te laten gaan in de Omgevingswet, is het begrip ter voorbereiding op die overgang vast aangepast. De inwerkingtreding van de Omgevingswet en de gevolgen voor hoofdstuk 16 Wm gaan de reikwijdte van dit blog te buiten en behandelen wij hier niet. Wij menen dat het een goede ontwikkeling is dat de Wm met de wijzigingen aansluit bij het begrip broeikasgasinstallatie. Op grond van de oude tekst in de Wm was ‘de drijver van de inrichting’ degene voor wie de emissievergunning van toepassing was (artikel 16.19 Wm) en aan wie de emissierechten werden toegewezen (artikel 16.35 Wm).  Uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat er meerdere drijvers van een inrichting kunnen zijn (ABRvS 28 april 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AN5834). Hierdoor kon er dus discussie zijn over de vraag wie bijvoorbeeld de emissierechten zou moeten ontvangen in het geval er meerdere drijvers zijn. Door in de desbetreffende artikelen te verwijzen naar de exploitant van de broeikasgasinstallatie, wordt deze discussie (zoveel als mogelijk) voorkomen. Opvallend is wel dat de artikelen 16.24 Wm, 16.34c Wm en 16.37 Wm na de wijziging nog verwijzen naar het begrip inrichting. Uit de memorie van toelichting volgt niet dat dit een bewuste keuze is van de wetgever. Het zou dus kunnen dat dit een omissie is.
• In artikel 16.27 Wm zijn de voorschriften opgenomen ten aanzien van de kosteloze toewijzing van 100% van de emissierechten voor bedrijfstakken op de carbon leakage lijst en 30% (aflopend tot 0% in 2030) voor andere bedrijfstakken (op grond van artikel 10ter lid 1 en lid 4 ETS-Richtlijn).
• Zoals besproken omvat ETS-IV een aanpassing van de kosteloze toewijzing van emissierechten bij een verandering in het activiteitsniveau van de broeikasgasinstallatie van meer dan 15% (op grond van artikel 10bis lid 20 en 21 ETS-Richtlijn, uitgewerkt in de FAR). Artikel 16.29 Wm bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over dit systeem. Daarnaast bepaalt artikel 16.34 lid 1 onder b Wm dat een besluit inhoudende kosteloze toewijzing van emissierechten kan worden gewijzigd wanneer het niveau van in bedrijf zijn van de broeikasgasinstallatie wordt verminderd of verhoogd in de zin van artikel 10bis lid 20 van de ETS-Richtlijn. Ten tijde van de wijziging van de Wm was de Uitvoeringsverordening 2019/1842 nog niet vastgesteld, om die reden wordt in de Wm naar de bepaling in de ETS-Richtlijn verwezen. Om diezelfde reden was het voor de nationale wetgever nog niet duidelijk welke regels moesten worden vastgesteld over een meldingsplicht van wijzigingen in het activiteitsniveau. Daarom creëert artikel 16.13a Wm de mogelijkheid bij ministeriele regeling een meldingsplicht vast te stellen. Deze meldingsplicht is (nog) niet opgenomen in een ministeriële regeling. Wij bespreken dit in de paragraaf over de Regeling handel in emissierechten.
• In artikel 16.35 Wm zijn de voorschriften met betrekking tot de geldigheid van emissierechten opgenomen. Een broeikasgasemissierecht dat met ingang van 1 januari 2013 is verleend, is voor onbepaalde tijd geldig. Een broeikasgasemissierecht dat met ingang van 1 januari 2021 is verleend, bevat een aanduiding waaruit blijkt in welke periode van tien jaar te rekenen vanaf 1 januari 2021 het is verstrekt en is geldig voor emissies met ingang van het eerste jaar van die periode.
• In hoofdstuk 18 van de Wm (handhaving) is een verbod opgenomen tot handelen in strijd met een aantal bepalingen uit de FAR (artikel 18.5a Wm). In de Wm wordt naar de FAR verwezen als de Verordening kosteloze toewijzing van emissierechten.

Wijzigingen in het Besluit handel in emissierechten.

Het Besluit handel in emissierechten (hierna: het Besluit) wijst de activiteiten aan die emissie van een broeikasgas naar de lucht veroorzaken. Installaties waarin deze activiteiten worden verricht zijn broeikasgasinstallaties, die op grond van de Wet milieubeheer verplicht een emissievergunning moeten hebben (art. 16.5 Wm).  Hieronder bespreken wij enkele belangrijke wijzigingen van het Besluit, die bij besluit van 9 oktober 2019 zijn vastgesteld in het kader van ETS-IV:

• Per 1 januari 2020 zal in het Besluit het woord ‘inrichting’ worden vervangen voor ‘broeikasgasinstallatie’. Met die wijziging verandert ook de reikwijdte van een van de uitgezonderde activiteiten. Het verbranden van gevaarlijk of huishoudelijk afval is uitgezonderd van deelname aan het ETS. Aanvankelijk waren alle broeikasgasinstallaties binnen een inrichting waarin huishoudelijk of gevaarlijk afval werd verbrand, uitgezonderd van het ETS. Dit wijzigt: broeikasgasinstallaties binnen een dergelijke inrichting waarin andere, niet uitgezonderde activiteiten, worden verricht, zullen vergunningplichtig worden. De reikwijdte van de uitzondering wordt daarmee beperkt.
• Een andere belangrijke wijziging in het Besluit in het kader van ETS-IV betreft de bepaling dat broeikasgasinstallaties met minder dan 2500 ton CO2-equivalenten aan emissies per jaar kunnen worden uitgezonderd van deelname aan het ETS (artikel 2 lid 2 onder f Besluit). Het Besluit implementeert hiermee artikel 27 bis van de ETS-richtlijn. De exploitant die gebruik wil maken van deze uitzondering moet hier zelf om verzoeken bij de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa). De NEa meldt de installaties bij de Europese Commissie. Een verzoek tot uitzondering kan slechts vóór de toewijzingsperiode plaatsvinden. Dit was in 2019 voor de eerste toewijzingsperiode en is in 2024 voor de tweede toewijzingsperiode onder het ETS-IV. Deze wijziging is al op 24 oktober 2019 in werking getreden.

Wijzigingen in de Regeling handel in emissierechten

In de Regeling handel in emissierechten (hierna: de Regeling) zijn de voorschriften over de aanvraag van de emissievergunning, monitoring, gegevensverstrekking en het melden van wijzigingen ten aanzien van de broeikasgasinstallatie opgenomen. De regeling is bij besluit van 24 mei 2019 grotendeels al aangepast ter voorbereiding op ETS-IV. Deze wijzigingen zijn per 29 mei 2019 inwerking getreden. Met deze wijzigingen zijn de bepalingen over gegevensverstrekking ten behoeve van de aanvraag kosteloze toewijzing voor de periode 2021-2025 toegevoegd (artikel 41a t/m 41f). Bij besluit van 5 juni 2020 is de regeling verder aangepast aan ETS-IV. Deze regeling is (met uitzondering van enkele artikelen) per 1 juli 2020 in werking getreden. Vrijwel alle wijzigingen zijn van toepassing op emissies van broeikasgassen in de periode vanaf 1 januari 2021 en op broeikasgasemissierechten die kosteloos zijn toegewezen of geveild in de periode vanaf 1 januari 2021. Hieronder bespreken wij enkele belangrijke wijzigingen:

• Het begrip ‘inrichting’ is vervangen voor ‘broeikasgasinstallatie’.
• Aan de Regeling zijn monitoringsvereisten toegevoegd voor broeikasgasinstallaties met minder dan 2500 ton CO2-equivalenten aan emissies die op verzoek van de exploitant zijn uitgezonderd (artikel 7b Regeling). Wij hebben deze uitzondering besproken bij het Besluit handel in emissierechten. In artikel 7b Regeling is opgenomen dat op de exploitant een meldingsplicht rust wanneer de desbetreffende broeikasgasinstallatie de drempel van 2500 ton CO2 overschrijdt.
• In de Regeling is de verplichting opgenomen tot het indienen van een monitoringmethodiekplan (artikel 41c Regeling). Voor de inhoud van het monitoringmethodiekplan verwijst de Regeling naar de eisen die hierover zijn opgenomen in de FAR. Het monitoringmethodiekplan is iets anders dan het monitoringsplan dat de exploitant bij de aanvraag om een emissievergunning moet indienen op grond van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel (zoals voorgeschreven in artikel 23 Regeling). De verplichting tot het indienen van het monitoringsplan bestond al onder ETS-III. Het monitoringsplan is uitgebreider dan het monitoringmethodiekplan en meer toegespitst op de gehanteerde meetmethoden. Het monitoringmethodiekplan omvat de monitoring van activiteitsniveaus, energiestromen en emissies op subinstallatieniveau. Dit plan dient als uitgangspunt voor zowel de vaststelling van het activiteitsniveau dat nodig is voor de kosteloze toewijzing van emissierechten, als het jaarlijks in te dienen verslag over het activiteitsniveau, dat wij hierna bespreken. Het monitoringmethodiekplan moest door exploitanten uiterlijk 30 juni 2019 zijn ingediend. Als een exploitant het monitoringsmethodiek plan wil wijzigen moet dit worden afgestemd met de NEa. De exploitant mag niet significante wijzigingen doorvoeren zonder toestemming van de NEa, maar moet dit wel uiterlijk 31 december van het jaar waarin de wijzigingen zijn doorgevoerd melden (artikel 41d Regeling). Voor significante wijzigingen is eerst toestemming van de NEa nodig (artikel 9 lid 4 van de FAR). Artikel 9 lid 5 van de FAR omschrijft wat significante wijzigingen zijn. Een verandering van de wijze waarop activiteitsniveaus en de andere te rapporteren gegevens worden bepaald is in ieder geval een significante wijziging (artikel 41d lid 3 Regeling).
• In de Regeling is de verplichting opgenomen tot indienen van een verslag over het activiteitsniveau, zoals volgt uit Uitvoeringsverordening 2019/1842. In de Regeling wordt naar deze verordening verwezen als: Verordening aanpassingen kosteloze toewijzing door verandering activiteitsniveau. Exploitanten moeten uiterlijk 31 maart van elk jaar (beginnend in 2021) een verslag van het activiteitsniveau van de broeikasgasinstallatie opstellen en indienen bij de NEa (artikel 3 Uitvoeringsverordening 2019/1842). De Regeling bepaalt hoe dit verslag moet worden ingediend (artikel 41g Regeling) en wat het gevolg is wanneer het verslag niet voldoet aan de eisen in de desbetreffende verordening (artikel 41h Regeling). De datum 31 maart is tevens de datum waarop een exploitant uiterlijk het emissieverslag in moet dienen op grond van de verordening over monitoring en rapportage (artikel 68 Verordening 2018/2066).
• Onder ETS-III moesten exploitanten op eigen initiatief een melding indienen bij de NEa wanneer er sprake was van een wijzigingen in capaciteit of een gedeeltelijke stopzetting van activiteiten. Die meldingsplichten zijn vervallen, omdat de capaciteitswijziging en gedeeltelijke stopzetting van activiteiten geen onderdeel meer zijn van ETS-IV. Er is in de Regeling geen nieuwe meldingsplicht opgenomen met betrekking tot wijzigingen in het activiteitsniveau. De NEa wordt immers al bekend met veranderingen in het activiteitsniveau via het verslag van het activiteitsniveau. Wel moet een exploitant de volledige beëindiging van de werking van een broeikasgasinstallatie of subinstallatie melden (artikel 44 en 45 Regeling). De verplichting tot het melden van een stopzetting van de broeikasgasinstallatie bestond al onder ETS-III. Het melden van een stopzetting van slechts een subinstallatie is nieuw.

Intrekking Beleidsregels NEa

Ten slotte merken wij nog op dat de Beleidsregels Nederlandse emissieautoriteit handhaving handel in emissierechten 2016 per 1 januari 2021 worden ingetrokken. De beleidsregels bevatten voorschriften over de hoogtes van de boetes en de last onder dwangsom die de NEa in het kader van handhaving van ETS-III kan opleggen. Op overtredingen die zijn gepleegd of aangevangen vóór 1 januari 2021 zullen de Beleidsregels Nederlandse emissieautoriteit handhaving handel in emissierechten 2016 van toepassing blijven. De NEa heeft voor ETS-IV nieuwe beleidsregels vastgesteld: de Beleidsregel Nederlandse Emissieautoriteit ETS 2021. De nieuwe beleidsregel treedt per 1 januari 2021 in werking.

5. Ten slotte – concrete wijzigingen voor exploitanten van broeikasgasinstallaties

Onder ETS-IV vinden veel wijzigingen plaats ten opzichte van ETS-III. Dit blog biedt een overzicht van de wijzigingen per wettelijke regeling. Enkele wijzigingen hebben wij uitvoeriger besproken, zoals de wijziging van het aantal kosteloos toegewezen emissierechten bij een wijziging in het activiteitsniveau en de vervanging van de term broeikasgasinstallatie voor de term inrichting in de nationale wetgeving. Aankomende wijzigingen, zoals de inwerkingtreding van de Omgevingswet waar het ETS in zal worden opgenomen, gaan de reikwijdte van dit blog te buiten en zullen wij in een apart blog bespreken.

De wijzigingen leiden voor exploitanten van broeikasgasinstallaties tot de volgende nieuwe verplichtingen, in aanvulling op de verplichtingen die onder ETS-III al van toepassing waren:

• De exploitant dient bij de aanvraag om kosteloze toewijzing van emissierechten een monitoringmethodiekplan in bij de NEa. Dit moest voor 30 juni 2019 voor de eerste toewijzingsperiode onder ETS-IV.
• De exploitant meldt significante en niet significante wijzigingen in het monitoringmethodiekplan bij de NEa. Voor niet significante wijzigingen is geen toestemming nodig van de NEa. De exploitant meldt dit uiterlijk 31 december van het jaar waarin de wijziging is doorgevoerd. Voor significante wijzigingen moet de exploitant toestemming krijgen van de NEa.
• De exploitant dient jaarlijks uiterlijk 31 maart een geverifieerd verslag van het activiteitsniveau van de subinstallaties in bij de NEa.
• De exploitant meldt een (volledige) beëindiging van de werking van een broeikasgasinstallatie binnen 6 weken na beëindiging bij de NEa. De exploitant meldt de beëindiging van de werking van een subinstallatie voor 20 januari in het jaar volgend op de beëindiging.