De procedure voor bestuursrechtelijke boeteoplegging en de rechtsbescherming

Op voorhand benoemen wij dat elke boeteprocedure op zichzelf staat en ook zijn eigen specifieke haken en ogen kent. In bepaalde gevallen wijkt de procedure ook af van de standaard zoals wij die hieronder beschrijven.

1. Onderzoeksfase (toezichtonderzoek)

De oplegging van een bestuurlijke boete wordt voorafgegaan door een onderzoek van de toezichthouder. De toezichthouder kan hiervoor toezichtsbevoegdheden inzetten. Bijvoorbeeld het vorderen van inlichtingen of het onderzoeken van zaken. In beginsel is iedereen verplicht om mee te werken aan dit onderzoek. Tegelijkertijd is de inzet van toezichtsbevoegdheden wel begrensd, met name door het evenredigheidsbeginsel.

Als de overtreder het niet eens is met het toezicht dat wordt uitgeoefend en daaraan niet wil meewerken, kan hij twee dingen doen:

1. Naar de civiele kortgedingrechter stappen. Het uitoefenen van toezicht is feitelijk handelen en geen bestuursrechtelijk besluit dat vatbaar is voor bestuursrechtelijk bezwaar en beroep. Om die reden zal de overtreder zich moeten wenden tot de civiele kortgedingrechter om het toezicht op de korte termijn te laten staken;
2. Simpelweg niet meewerken. Hier zit wel een risico aan vast. Niet meewerken aan het toezichtsonderzoek kan bestuursrechtelijk worden gesanctioneerd met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom (en soms een bestuurlijke boete). Tegen die sancties kan de overtreder bestuursrechtelijk opkomen door het instellen van bezwaar en beroep. In die procedure kan de overtreder vervolgens betogen dat hij terecht niet heeft meegewerkt, omdat het uitgeoefende toezicht onrechtmatig is.

2. Boeterapport

Bij een bestuurlijke boete van 340 euro of meer, is de toezichthouder verplicht om een boeterapport op te maken (artikel 5:48 lid 1 jo. 5:53 Algemene wet bestuursrecht, "Awb"). Het boeterapport is een schriftelijke weergave van het toezichtonderzoek en bevat het bewijs voor de overtreding. Het boeterapport is gedagtekend en vermeldt de naam van de overtreder, de overtreding en het overtreden voorschrift, en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.

Een boeterapport is geen bestuursrechtelijk besluit dat vatbaar is voor bestuursrechtelijk bezwaar en beroep.

3. Boetevoornemen 

Op basis van het boeterapport zal het bestuursorgaan bepalen of het voornemens is om een bestuurlijke boete op te leggen. Indien het daartoe over wil gaan stuurt het bestuursorgaan een brief aan de overtreder waarin het voornemen staat om een boete op te leggen. Deze brief wordt het boetevoornemen, de boetekennisgeving of het conceptbesluit genoemd.

Een boetevoornemen is geen bestuursrechtelijk besluit dat vatbaar is voor bestuursrechtelijk bezwaar en beroep. De overtreder heeft wel de mogelijkheid om te reageren op dit voorgenomen besluit (zie hierna). 

4. Zienswijze 

De overtreder zal naar verwachting bedenkingen hebben tegen de bestuurlijke boete. Op grond van artikel 4:8 lid 1 Awb moet het bestuursorgaan daarom de overtreder in de gelegenheid stellen om een zienswijze over het boetevoornemen naar voren te brengen. Deze zienswijze kan mondeling of schriftelijk naar voren worden gebracht en in sommige gevallen kan van beide opties gebruikt worden gemaakt door de overtreder.

Er is in de regel geen wettelijke termijn voor het indienen van een zienswijze. In de praktijk krijgt de overtreder hiervoor vaak twee weken de tijd. Het is mogelijk voor de overtreder om het bestuursorgaan te verzoeken om uitstel van de termijn. Of daadwerkelijk uitstel wordt gegeven is afhankelijk van de bereidheid van het bestuursorgaan. 

5. Boetebesluit (en mogelijk ook: openbaarmakingsbesluit)

Na het indienen van de zienswijze, of het ongebruikt verstrijken van de termijn daarvoor, stelt het bestuursorgaan het boetebesluit vast. Dat is natuurlijk anders als de zienswijze ertoe leidt dat het bestuursorgaan afziet van zijn voornemen tot boeteoplegging. In beide gevallen wordt de overtreder daarvan in kennis gesteld.

Het boetebesluit bevat doorgaans ook een reactie op de ingediende zienswijze. 

Veel bestuursorganen publiceren hun boetebesluiten, bijvoorbeeld op hun website. Het bestuursorgaan neemt hiervoor een openbaarmakingsbesluit die vaak gelijktijdig wordt genomen met het boetebesluit. De grondslag om bestuurlijke boetes te publiceren kan gevonden worden in bijzondere wetten (bijvoorbeeld artikel 12u e.v. Instellingswet Autoriteit Consument en Markt). In bepaalde gevallen verplicht die bijzondere wet het bestuursorgaan zelfs tot openbaarmaking van de boete. Als er geen grondslag kan worden gevonden in de bijzondere wet baseren bestuursorganen de openbaarmaking op de Wet open overheid. 

6. Bezwaar (en mogelijk ook: een verzoek om een voorlopige voorziening)

De overtreder kan bezwaar maken tegen het boetebesluit. Bezwaar maken tegen het openbaarmakingsbesluit is ook mogelijk. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken (artikel 6:7 Awb). Deze zeswekentermijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het boetebesluit aan de overtreder is toegezonden (artikel 6:8 lid 1 jo. artikel 3:41 lid 1 Awb). 

Let op: bezwaar schorst niet de werking van het boetebesluit, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald (artikel 6:16 Awb). Oftewel, de overtreder zal nog steeds moeten betalen binnen de termijn die daarvoor is gegeven in het boetebesluit. Ook bezwaar tegen het openbaarmakingsbesluit leidt er niet toe dat de publicatie van de boete wordt uitgesteld. Indien de overtreder wil voorkomen dat hij moet betalen, of wil voorkomen dat de boete wordt gepubliceerd, moet hij tijdig een voorlopige voorziening verzoeken bij de voorzieningenrechter. 

7. Horen tijdens bezwaar 

Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het de overtreder in de gelegenheid te worden gehoord (artikel 7:2 Awb). In bepaalde gevallen kan het bestuursorgaan afzien van horen, bijvoorbeeld als het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. 

Het horen vindt doorgaans plaats via een fysieke hoorzitting. Telefonisch horen, of horen via een digitale videoverbinding is mogelijk als de overtreder daarmee instemt (ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:837). 

Het bestuursorgaan maakt een verslag van het horen (artikel 7:7 Awb). Vaak krijgt de overtreder de gelegenheid om een reactie te geven op dit verslag. 

8. Beslissing op bezwaar (en mogelijk ook: tweede openbaarmakingsbesluit)

Het bestuursorgaan moet beslissen op het bezwaar van de overtreder. De beslistermijn bedraagt zes weken (of twaalf weken als er een bezwaaradviescommissie is ingesteld), gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van bezwaar is verstreken. Opschorting of uitstel van de beslistermijn is in bepaalde gevallen mogelijk, bijvoorbeeld als de overtreder daarmee instemt.

Sommige bestuursorganen die hun boetebesluiten publiceren, publiceren ook de beslissing op bezwaar tegen het boetebesluit. Hiervoor wordt wederom een openbaarmakingsbesluit genomen. Ook tegen dit tweede openbaarmakingsbesluit kan de overtreder bezwaar maken en zo nodig de voorzieningenrechter verzoeken om een voorlopige voorziening ter voorkoming van de publicatie.

9. Beroep 

Als het bezwaar van de overtreder ongegrond is verklaard, kan de overtreder in beroep gaan bij de bestuursrechter. De termijn voor het indienen van beroep bedraagt zes weken (artikel 6:7 Awb). Deze zeswekentermijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop de beslissing op bezwaar aan de overtreder is toegezonden (artikel 6:8 lid 1 jo. artikel 3:41 lid 1 Awb).

Let op: beroep schorst niet de werking van het boetebesluit, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald (artikel 6:16 Awb). Net als in bezwaar geldt dus dat de overtreder tijdig moet verzoeken om een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter, indien de overtreder de boete niet wil betalen of publicatie van de boete ook gedurende het beroep wil voorkomen. 

Tenzij mondeling uitspraak wordt gedaan, doet de bestuursrechter binnen zes weken na de sluiting van het onderzoek (dat is doorgaans na de zitting) schriftelijk uitspraak.

10. Hoger beroep

Voor bepaalde bestuurlijke boetes geldt dat de overtreder kan procederen bij twee rechterlijke instanties. Dit betekent dat de overtreder eerst in beroep gaat bij de bestuursrechter van de rechtbank. Als de overtreder het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank kan hij in hoger beroep bij de bevoegde hoogste bestuursrechter. De termijn voor het indienen van hoger beroep bedraagt zes weken.

Er zijn ook bestuurlijke boetes waarbij de overtreder niet eerst naar de rechtbank gaat, maar direct naar een hoogste bestuursrechter. Hoger beroep is dan niet mogelijk. 

Tot slot

De duur van een procedure tegen een bestuurlijke boete kan sterk variëren en is mede afhankelijk van de complexiteit van de zaak en de betrokken instanties. In zaken waarin de overtreder procedeert tot aan de hoogste rechter moet al snel gedacht worden aan een periode van 2,5 tot 4,5 jaar. Natuurlijk wordt er niet in alle zaken doorgeprocedeerd tot aan de hoogste rechter. De juridische discussie tussen het bestuursorgaan en de overtreder kan bijvoorbeeld ook zijn beslecht indien de zienswijze van de overtreder ertoe leidt dat het bestuursorgaan het boetebesluit wijzigt of, nog beter voor de overtreder, in het geheel afziet van boeteoplegging.