De nieuwe Ecologische Autoriteit: takenpakket en knelpunten
Sinds kort heeft Nederland een Ecologische Autoriteit. Deze autoriteit geeft invulling aan de behoefte die het Planbureau voor de Leefomgeving (“PBL”) eind 2019 signaleerde: een “wettelijk geborgde wetenschappelijke autoriteit” die een onafhankelijk en omvattend ecologisch oordeel kan geven over beleid, vergunningverlening of rechtspraak. Het ministerie van LNV onderzocht deze behoefte met wetenschappers, kennisinstellingen en belangenpartijen in een verkenning (de “Verkenning”). De voormalig Minister van LNV nam zich voor aan de gesignaleerde behoefte invulling te geven door bestaande onafhankelijke organisaties daarbij te faciliteren (zie Kamerbrief); er zou onvoldoende meerwaarde zijn voor het instellen van een nieuwe autoriteit. Toch belandde de Ecologische Autoriteit (“EA”) in het coalitieakkoord en de EA werd op 9 september 2022 bij besluit van de Minister voor Natuur en Stikstof ingesteld. Sinds 19 september 2022 is de EA operationeel. Uit het plan van aanpak (het “Plan van Aanpak”) volgt de afbakening en organisatievorm van de EA. Wij bespreken het oprichten van deze autoriteit, het takenpakket en waar de knelpunten zitten.
Wat gaat de Ecologische Autoriteit doen?
Zowel het Europese als het nationale recht stelt in het kader van vergunningverlening eisen aan een deugdelijke wetenschappelijke onderbouwing van de ecologische (schadelijke) gevolgen van voorgenomen plannen of projecten (zie in dit kader onze blog over de PAS-uitspraak). De EA is opgericht om de wetenschappelijke onderbouwing te bestendigen die ten grondslag ligt aan beleid, besluiten en rechtspraak. De EA toetst of de essentiële wetenschappelijke onderbouwing van ecologische informatie aanwezig is voor besluitvorming. Zij stelt daarvoor ook kaders en handreikingen op en geeft gevraagd en ongevraagd advies aan het bevoegd gezag.
Prioriteit ligt bij het toetsen van de ecologische informatie die de basis vormt voor natuurdoelanalyses (“NDA’s“), gebiedsplannen van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en gebiedsprogramma’s. Daarnaast geldt het opstellen van de daarvoor benodigde handreikingen en kaders als prioriteit. De EA doet zelf geen onderzoek, maar signaleert wel eventuele kennislacunes. De adviezen van de EA komen tot stand in een werkgroep per natuurgebied, die bestaat uit een voorzitter, een secretaris en deskundigen. De EA schakelt deskundigen per advies in.
Natuurdoelanalyses, gebiedsplannen en –programma’s
De EA toetst of de juiste ecologische informatie gebruikt wordt bij de onderbouwing van de concrete maatregelen in de NDA’s, gebiedsplannen en gebiedsprogramma’s en analyseert het doelbereik en effect daarvan. De autoriteit geeft ook duidelijkheid over (de kwaliteit van) de informatie die de documenten moeten bevatten. Aan de hand daarvan kan worden beoordeeld of de genomen maatregelen ook volstaan of wat er concreet nodig is om de vastgestelde doelen te halen per (Natura 2000-)gebied.
- Natuurdoelanalyses
NDA’s brengen de status van de Natura 2000-gebieden in kaart, of en welke problemen er zijn en welke mogelijke maatregelen getroffen kunnen worden om de natuur weer gezond te maken. De Minister voor Natuur en Stikstof liet in de Kamerbrief van 1 april 2022 weten dat de afronding van de NDA’s is voorzien voor eind 2022 en uiterlijk 1 april 2023 (lees ook onze blog over deze Kamerbrief inzake het stikstofbeleid).
- Gebiedsplannen
Provincies werken op grond van de NDA’s gebiedsplannen uit. Deze bevatten per gebied de definitieve stikstofdoelstellingen en de maatregelen om die te behalen. Bij elkaar opgeteld dienen de gebiedsplannen de landelijke omgevingswaarden te behalen en te voldoen aan het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering. Op grond van de gebiedsplannen kan een analyse plaatsvinden van de effecten van de maatregelen in dat gebied. De gebiedsplannen worden uiterlijk 1 juli 2023 opgeleverd.
- Gebiedsprogramma’s
Uit de Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied (“NLPG“) en bijbehorende Kamerbrief van 10 juni 2022 volgt dat gebiedsplannen onder het NPLG worden verbreed naar brede, integrale gebiedsprogramma’s. De gebiedsplannen zullen uiteindelijk opgaan in gebiedsprogramma’s. In die programma’s kijken provincies samen met gebiedspartners en betrokken stakeholders niet enkel naar stikstofdoelen en -maatregelen, maar ook naar de aanpak daarvan in samenhang met de klimaat-, water- en natuurdoelen. Het is de bedoeling dat, door naar meerdere doelstellingen tegelijk te kijken, de samenhang op maatregelniveau zo goed mogelijk wordt geborgd. Ook de gebiedsprogramma’s moeten op 1 juli 2023 worden opgeleverd.
Verbondenheid Ecologische Autoriteit met Commissie m.e.r.
De EA is zeer nauw verbonden met de Commissie voor milieueffectrapportage (de “Commissie m.e.r.“). De Commissie m.e.r. adviseert al 35 jaar over de inhoud van milieueffectrapporten en heeft veel ervaring met onafhankelijke advisering over natuur en milieu. In de oprichtingsfase, maar mogelijk definitief, zal de EA (juridisch) worden ondergebracht bij dezelfde stichting die ook de Commissie m.e.r. ondersteunt bij de uitvoering van haar taak: de Stichting Bureau Commissie voor de m.e.r. (de “Stichting“). Dat biedt de mogelijkheid om aan te haken bij bestaande procedures en werkwijzen. Om de gewenste onafhankelijkheid te bereiken is ervoor gekozen de EA niet onder te brengen onder (verantwoordelijkheid van) een ministerie. De EA zal ook huisvesten in hetzelfde gebouw als de Commissie m.e.r. en zal voor het vinden van deskundigen onder meer putten uit het bestand van de Commissie m.e.r.
Ook verschillende andere instellingen met ervaring op het gebied van advisering over natuur en milieu – zoals Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit en de Taakgroep Ecologische Onderbouwing (TEO) – helpen de EA op weg.
De autoriteit wordt in eerste instantie ingesteld voor een periode van acht jaar. Het ministerie van LNV bekostigt de opstart en de eerste periode van de EA. Hans Mommaas – de voormalig voorzitter van het PBL – is sinds 1 november 2022 voorzitter van de EA.
Knelpunten
De EA is in het leven geroepen voor een omvangrijke en zeer ambitieuze klus. De autoriteit heeft vanaf haar oprichting negen maanden de tijd om de eerste klus af te ronden: de advisering over de NDA’s, gebiedsplannen en gebiedsprogramma’s. Het grootste risico dat de Commissie m.e.r. in zijn Plan van Aanpak signaleert (juli 2022), is dat de gevraagde adviezen niet allemaal binnen de gewenste doorlooptijd en planning af zijn door een gebrek aan capaciteit van gekwalificeerde secretarissen en deskundigen. De Commissie m.e.r. acht het niet reëel dat voor medio 2023 is geadviseerd over alle NDA’s (162) en gebiedsprogramma’s (40). Daarbij is het de vraag of – zelfs als de EA wel tijdig adviezen uitbrengt – de NDA’s, gebiedsplannen en gebiedsprogramma’s nog op tijd kunnen worden aangevuld als de EA adviseert dat (nog) niet de juiste wetenschappelijke onderbouwing en analyses aanwezig zijn in de documenten. Hoewel de Commissie m.e.r. verschillende scenario’s schetst in het Plan van Aanpak, blijkt vertraging in meer of mindere mate niet te vermijden.
Daarnaast zal de EA in haar rol moeten groeien; het is de vraag of men al direct in staat is om een sluitend wetenschappelijk onderbouwd ecologisch oordeel klaar te hebben over de complexe stikstofproblematiek.
Met voorgaande in het achterhoofd lijkt de risicobeheersmaatregel die de Commissie m.e.r. voorstelt in het Plan van Aanpak geen overbodige luxe: ‘underpromise and overdeliver’.
Verhouding milieueffectrapportage en advies EA
Een mogelijke complicatie kan ontstaan wanneer voor een gebiedsprogramma ook een plan-m.e.r. nodig is en daardoor zowel de EA, als de Commissie m.e.r. advies geeft over het programma. Een gebiedsprogramma kan m.e.r.-plichtig zijn, omdat het programma kaderstellend is voor besluiten die m.e.r.-(beoordelings)plichtig zijn. In dat geval is een advies van de Commissie m.e.r. verplicht.
De Commissie m.e.r. geeft aan op dit punt geen conflicten te verwachten tussen het advies van de EA en dat van de Commissie m.e.r.. Het advies van de EA ziet uitsluitend op de ecologische essentiële informatie en komt dus (uitdrukkelijk) niet in de plaats van de onafhankelijke, bredere, kwaliteitstoets van de Commissie m.e.r. Volgens de Commissie m.e.r. zal het m.e.r.-advies zelfs een positief effect hebben op een besluit over een gebiedsprogramma, omdat (i) alternatieven in de m.e.r.-toets worden meegewogen waardoor een nog completer beeld ontstaat, (ii) nog meer (wettelijke verankerde) milieuonderwerpen worden beoordeeld en (iii) participatie onderdeel is van het m.e.r.-proces en dit het draagvlak voor het besluit vergroot. De verhouding tussen beide adviezen is in onderstaande figuur uit het Plan van Aanpak weergegeven:
Gezien de grote onderlinge verwevenheid is het interessant om in de gaten te houden wat de wisselwerking zal zijn tussen de adviezen van beide instituten.
Tot slot
De toevoeging van een gezaghebbend ecologisch oordeel van een onafhankelijke autoriteit valt toe te juichen. Transparantie en uniformiteit over de grondslagen waarop het natuurbeleid wordt gebaseerd, versterkt de legitimiteit van de maatregelen. Het is echter zaak de verwachtingen te temperen. Door de grote tijdsdruk en complexiteit van de stikstofproblematiek, is het voor de EA een pittige opgave om zowel kwaliteit als kwantiteit te leveren. Bovendien was voor oprichting van de autoriteit al de verwachting dat de EA de taak die voorligt waarschijnlijk niet binnen de gestelde termijn kan voltooien.
Had de Minister van LNV gelijk toen zij in juli 2021 uit de Verkenning concludeerde dat het oprichten van een ecologische autoriteit onvoldoende meerwaarde zou hebben en het beter was om, in plaats daarvan, bestaande organisaties te faciliteren bij het uitvoeren van deze taak? Het is nog te vroeg om daarover te kunnen oordelen. De EA heeft inmiddels haar eerste taak volbracht en eind oktober 2022 een advies uitgebracht over de handreiking voor NDA’s. Daarin verduidelijkt de EA hoe een NDA het beste kan worden gemaakt en welke inhoudelijke elementen daarin thuishoren.
