De nieuwe coördinatieregeling in de Awb: wetsvoorstel ingediend!

Het wetsvoorstel regelt tevens de algemene bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen bij niet-naleving van de medewerkingsplicht (artikel 5:20 Algemene wet bestuursrecht) en past enkele wetten aan in verband met de invoering van de algemene nadeelcompensatieregeling in titel 4.5 Awb. Deze onderwerpen blijven in dit blogbericht buiten beschouwing.

Reikwijdte

De reikwijdte van de nieuwe coördinatieregeling beperkt zich niet tot een bepaald domein binnen het bestuursrecht. De coördinatieregeling wordt toegepast als dit is bepaald bij wettelijk voorschrift of besluiten van de bevoegde bestuursorganen (zgn. coördinatiebesluiten) en kan daardoor – in theorie – zelfs worden toegepast bij besluiten die geen enkele samenhang met elkaar hebben. Verschillende organisaties hebben in dat kader de vraag gesteld of de voorgestelde coördinatieregeling niet zou moeten worden opgenomen in de Omgevingswet in plaats van de Awb, met name omdat de coördinatieregeling in eerste plaats bedoeld zou zijn voor het omgevingsrecht. De minister deelt die mening niet en schrijft in de memorie van toelichting dat coördinatie van samenhangende besluiten bij uitstek een onderwerp is dat op elk terrein van het bestuursrecht kan spelen. Hij denkt daarbij bijvoorbeeld aan besluitvorming binnen het sociale domein. Bovendien worden niet alle omgevingsrechtelijke wetten geïntegreerd in de Omgevingswet. Het opnemen van de coördinatieregeling in de Omgevingswet zou er daarom toe leiden dat de regeling niet toepasbaar is in het gehele omgevingsrecht. De minister blijft dan ook bij de keuze om de coördinatieregeling in de Awb op te nemen.

Indeplaatstreding

Ten aanzien van het toepassingsbereik van de regeling voor indeplaatstreding is de minister wel van gedachten veranderd. Indeplaatstreding houdt in dat een hoger bestuursorgaan de bevoegdheid van een onwillig bestuursorgaan naar zich toe kan trekken en in diens plaats zelf het benodigde besluit kan nemen. Waar deze ingrijpende bevoegdheid in de consultatieversie eveneens in de Awb was opgenomen en daardoor in de volle breedte van het bestuursrecht kon worden toegepast, heeft de minister naar aanleiding van de inspraakreacties besloten dat de indeplaatstredingsbevoegdheid toch in de Omgevingswet thuishoort. Deze bevoegdheid is volgens de minister namelijk vooral van belang bij besluitvorming over complexe infrastructurele projecten, waarvoor in afdeling 5.2 Omgevingsrecht is voorzien in een uniforme regeling van het projectbesluit en de projectprocedure. Vanwege de nauwe samenhang tussen de indeplaatstredingsbevoegdheid en de projectprocedure zal de bevoegdheid in diezelfde afdeling worden opgenomen. Dit betekent dat, indien de coördinatieregeling van toepassing is verklaard op besluiten ter uitvoering van het projectbesluit, het coördinerend bestuursorgaan zelf kan voorzien in het nemen van een besluit, indien het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan daarbij in gebreke blijft. Deze bevoegdheid komt slechts toe aan de minister en gedeputeerde staten (zie art. 5.45 lid 4 Omgevingswet).

Voorts heeft de minister – in lijn met de Omgevingswet – besloten de uitsluiting van het recht voor decentrale overheden om beroep in te stellen tegen het in de plaats gestelde besluit, te schrappen. Hiermee komt de minister in zekere mate tegemoet aan de kritiek die de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht (G4), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen hadden op de conceptregeling. Deze organisaties hebben zich kritisch uitgelaten over de indeplaatstredingsbevoegdheid. Niet alleen omdat een hoger bestuursorgaan een besluit kan nemen dat eerder door het waterschap of de gemeente is geweigerd, maar ook omdat het lagere bestuursorgaan onder de consultatieversie de mogelijkheid was ontzegd om tegen dat besluit op te komen bij de bestuursrechter. Dit laatste punt van kritiek is met het huidige wetsvoorstel weggenomen.

Rechtsbescherming

Wat de rechtsbescherming voor gecoördineerde besluitvorming betreft is het wetsvoorstel enigszins aangepast naar aanleiding van de inspraakreacties van de VNG en UvW op de conceptregeling. Waar onder de conceptregeling de behandeling van bezwaarschriften nog niet was gecentraliseerd, verplicht het voorgestelde artikel 3:27 Awb het coördinerende bestuursorgaan om ervoor zorg te dragen dat de gelegenheid tot het gebruik maken van het recht om te worden gehoord wordt gegeven met betrekking tot alle bestreden besluiten gezamenlijk. Bezwaarschriften worden dus in beginsel gezamenlijk behandeld. Daarnaast verduidelijkt de minister naar aanleiding van advies van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat ook besluiten die met toepassing van de voorgestelde afdeling 3.5 Awb hadden moeten worden voorbereid, maar waarbij dat per abuis niet is gebeurd, onder het bereik van de voorgestelde artikelen 3:28 en 3:29 Awb vallen en dus tegelijk met de wel gecoördineerde besluiten worden behandeld bij de bestuursrechter. Hoewel dit niet duidelijk uit de voorgestelde wettekst blijkt, vindt de minister hiervoor steun in een uitspraak van de Afdeling (zie r.o. 27.2 van ECLI:NL:RVS:2018:1146). Echter, voor besluiten die bewust niet zijn meegecoördineerd geldt dit niet, aldus de minister.

Tot slot in het kader van de rechtsbescherming: op de afzonderlijke besluiten blijven in beginsel de 'eigen' processuele regels van toepassing. Dat wil zeggen dat een niet-appellabel besluit niet ineens appellabel wordt indien het wordt meegecoördineerd met een appellabel besluit, of dat een besluit waartegen normaal pro forma beroep kan worden ingesteld daarvan wordt uitgezonderd indien een meegecoördineerd besluit onder de werking van artikel 1.6 Crisis- en herstelwet valt. Een uitzondering wordt gemaakt in het voorgestelde artikel 3:29 Awb: indien tegen een van de gecoördineerde besluiten beroep in eerste en enige aanleg openstaat, staat tegen alle gecoördineerde besluiten beroep in een instantie open. Het doel hiervan is het tegengaan van vertraging. Voor het geval dat de bestuursrechter van oordeel is dat beroep in twee instanties aangewezen is, biedt het vierde lid van het voorgestelde artikel 3:29 Awb een verwijzingsmogelijkheid.

Alles overziend

De conclusie over de consultatieversie was al dat deze nieuwe regeling ontegenzeggelijk een verbetering is. Dat vinden wij nog steeds. Bovendien zijn de leemtes uit de consultatieversie in het definitieve wetsvoorstel voor een groot deel alsnog ingevuld. In elk geval in theorie gaat het proces van samenhangende besluitvorming er met deze wet dus zeker op vooruit. Resteert de observatie dat het succes in de praktijk afhankelijk zal blijven van de bereidheid van de betrokken overheden om ook echt het benodigde stapje extra te zetten dat de coördinatieregeling van hen verlangt.