De journalistieke vrijheid van (publieke) omroepen en het EVRM: overheden mogen eisen stellen aan journalistieke integriteit

Een recente uitspraak van de Grote Kamer van het EHRM (EHRM 5 april 2022, app. no. 28470/12, NIT/Republic of Moldova) werpt hier meer licht op. De Grote Kamer heeft geoordeeld dat het intrekken van een licentie van een televisiezender in Moldavië geen schending oplevert van onder meer artikel 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting). Hierna zetten wij het feitencomplex waarover deze uitspraak gaat uiteen (paragraaf 1). Vervolgens lichten wij toe welke lessen uit deze uitspraak getrokken kunnen worden als het gaat om de verhouding tussen de vrijheid van meningsuiting en het opleggen van sancties (paragrafen 2 en 3). Afgesloten wordt met een duiding van de gevolgen van deze uitspraak voor Nederland (en de casus van Ongehoord Nederland) en een korte conclusie (paragrafen 4 en 5).

1. Waar ging de EHRM-uitspraak over?

De verzoeker, Noile Idei Televizate S.R.L. (“NIT“), was een (commerciële) tv-zender die sinds 1997 actief was in Moldavië en landelijk werd uitgezonden. NIT was een belangrijke stem voor de communistische partij (‘PCRM’), die na een lange periode alleen te hebben geregeerd, in 2009 als enige partij in de oppositie kwam.

Tussen 2009 en 2012 werd NIT twaalf keer gesanctioneerd door de toezichthouder Audiovisual Coördinating Council (hierna: “ACC“). De sancties hielden verband met schendingen van de door het parlement aangenomen wet Audiovisual Code of 2006 (de “Code“). NIT had zich kort gezegd in haar nieuwsbulletins niet gehouden aan het in artikel 7 van de Code neergelegde beginsel van politiek pluralisme. ACC concludeerde na onderzoek dat NIT voornamelijk positief berichtte over de oppositiepartij. De personen van andere partijen en instituties kregen geen kans om hun tegenverhaal te presenteren. NIT verkondigde daarnaast standpunten die geen steun vonden in (feitelijk) bewijs en gebruikte agressieve journalistieke taal richting de coalitiepartijen (“criminelen”, “bandieten” en “bedriegers”).

De twaalf opgelegde sancties (waaronder publieke waarschuwingen, boetes, het intrekken van het recht om te adverteren en het recht om uit te zenden voor een bepaalde periode) zorgden niet voor een verandering in het gedrag van NIT. Op 5 april 2012 is de licentie door ACC ingetrokken. Bij het EHRM betoogde NIT dat de intrekking een schending van het recht op vrijheid van meningsuiting oplevert en dat als gevolg daarvan haar recht op het ongestoord genot van haar eigendom is geschonden.

2. Om welke redenen en hoe mag de vrijheid van meningsuiting worden beperkt?

Het is interessant dat de Grote Kamer van het EHRM in deze uitspraak overweegt dat beperking van de vrijheid van meningsuiting een legitiem doel dient wanneer de overheid als doel heeft het waarborgen van een gebalanceerde programmering en toegang van burgers tot onafhankelijke en betrouwbare berichtgeving. De overheid mag dus het waarborgen van journalistieke integriteit (met als overkoepelend doel het garanderen van de toegang van burgers tot betrouwbare informatie) als reden aangrijpen om de vrijheid van meningsuiting te beperken.

Deze beperking moet echter voorzien zijn bij wet. De journalistieke code waaraan ACC toetste is een wet en het naleven daarvan was een van de licentievoorwaarden waaraan NIT moest voldoen.

3. Is de inperking op de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk en proportioneel?

Een beperking van de vrijheid van meningsuiting moet niet alleen een legitiem doel dienen, maar moet ook noodzakelijk en proportioneel zijn. De Grote Kamer onderzoekt vervolgens of i) de regelgeving noodzakelijkheid is om het legitieme doel te bereiken en ii) de concrete maatregel als opgelegd aan NIT proportioneel is.

Het Hof stelt wat betreft de regelgeving voorop dat de vrijheid van meningsuiting van groot belang is, maar dat het is toegestaan om te eisen dat journalistieke uitingen dienen te voldoen aan bepaalde integriteitsnormen. Volgens het EHRM is pluriformiteit cruciaal in een democratie. Het EHRM maakt een onderscheid tussen externe en interne pluriformiteit. Externe pluriformiteit houdt in dat er verschillende mediakanalen bestaan die elk een eigen (ander) standpunt uitdrukken. Interne pluriformiteit ziet op de verplichting voor omroepen om verschillende politieke standpunten op een evenwichtige manier te presenteren zonder een bepaalde partij of politieke beweging te bevoordelen en daarbij hoor- en wederhoor toe te passen. Externe en interne pluriformiteit worden in samenhang met elkaar beoordeeld. Volgens de Grote Kamer hebben nationale overheden een grote margin of appreciation bij het stellen van eisen aan de inhoud van de programmering via de band van de interne pluriformiteit.

De Grote Kamer overweegt bij het toetsen van de concrete maatregel dat NIT had kunnen voldoen aan de vereiste van pluriformiteit in de Code door aan andere (politieke) partijen dan de oppositiepartij gelegenheid te geven om te reageren op berichtgeving. Een dergelijke “right of reply” is volgens het Hof een belangrijk element van de vrijheid van meningsuiting en het overkoepelende belang van pluriformiteit in het publieke debat. De Grote Kamer neemt hierbij in overweging dat experts van de Raad van Europa een positieve aanbeveling hebben gegeven over de betreffende Code. De Grote Kamer stelt ook vast dat de Code en aanverwante wetgeving tot stand zijn gekomen via een zorgvuldige procedure, de Code gehandhaafd wordt door een (onafhankelijke) media-autoriteit en de beslissingen van deze media-autoriteit kunnen worden aangevochten bij de rechter. Gelet op al deze omstandigheden concludeert de Grote Kamer dat het toepasselijke nationale juridisch raamwerk in lijn is met artikel 10 EVRM.

De Grote Kamer oordeelt vervolgens dat ook de toepassing van de wetgeving op NIT noodzakelijk en proportioneel is. De opgelegde sanctie is gebaseerd op een vijfdaags onderzoek door de media-autoriteit. De bevindingen zijn door de nationale rechters getoetst en in stand gehouden. De Grote Kamer slaat bij de proportionaliteit onder meer acht op het feit dat NIT ook naar aanleiding van de eerdere sancties de Code niet ging naleven.

4. Wat betekent dit oordeel voor de sanctionering van publieke omroepen in Nederland?

Het EHRM heeft voor deze uitspraak ook onderzoek gedaan naar de toepassing van pluriformiteit in audiovisuele media in 34 andere staten aangesloten bij de Raad van Europa, waaronder Nederland. Al deze landen, behalve Monaco, hebben een publieke omroep die verplicht is zorg te dragen voor politieke pluriformiteit.

Wij zetten hierna uiteen met welke sanctie Ongehoord Nederland geconfronteerd wordt en welke stellingen daaraan ten grondslag liggen. Daarna lichte we de relevantie van de uitspraak van het EHRM toe.

Voorgenomen sanctie van NPO richting Ongehoord Nederland en de redenen daarachter

In Nederland is de verplichting tot pluriformiteit neergelegd in de Mediawet. Op grond van artikel 2.1 lid 2 sub a en b zijn de publieke mediadiensten in overeenstemming met publieke waarden. Zij moeten media-aanbod verzorgen dat “evenwichtig, pluriform, gevarieerd en kwalitatief hoogstaand is”, zich kenmerkt “door een grote verscheidenheid naar vorm en inhoud” (sub a) en op evenwichtige wijze een beeld van de samenleving geeft en de pluriformiteit van onder de bevolking levende overtuigingen (…) weerspiegelt (sub b).

Dit ziet voornamelijk op externe pluriformiteit. In de Journalistieke Code komen ook elementen voor die duiden op eisen van interne pluriformiteit. Zo is daarin opgenomen dat de journalistiek bij de publieke omroep “evenwichtig en pluriform [dient] te zijn – berichtgeving is gebalanceerd en vertegenwoordigt verschillende visies“. Ook wijst de Journalistieke Code omroepen op de kernwaarden ‘onpartijdigheid’ en ‘onbevooroordeeld’. Dit betekent overigens niet dat journalisten neutraal hoeven te zijn, zij mogen best een eigen visie of mening uitdragen. Bij onpartijdigheid hoort wel dat er niet alleen gasten worden uitgenodigd die slechts één kant van het politieke spectrum vertegenwoordigen (en dat dus gepoogd wordt anderen te horen die betrokken zijn bij een issue). Uit het rapport van de Ombudsman blijkt dat bij Ongehoord Nederland wel vrijwel uitsluitend politici van partijen aan de rechterzijde aan het woord komen. De Ombudsman bekeek het uitnodigingsbeleid van Ongehoord Nederland: het bleek dat zij ook politici van andere partijen benaderden maar dat deze om verschillende redenen niet wilden komen. Volgens de Ombudsman kreeg Ongehoord Nederland zo niet de kans om haar onpartijdigheid te bewijzen. Eén van de redenen om niet te komen was volgens partijen dat zij vermoedden dat er geen fair gesprek zou worden gevoerd omdat zij met een specifiek en vooropgezet doel werden uitgenodigd. Dit verwijt van vooringenomenheid kon de Ombudsman echter niet bewijzen.

Betrouwbaarheid en waarheidsgetrouwheid zijn daarnaast belangrijke kernwaarden uit de Journalistieke Code. Juist op dit punt is Ongehoord Nederland volgens de Ombudsman tekortgeschoten. Uit het rapport blijkt dat journalisten van Ongehoord Nederland onder meer hebben bijgedragen aan verspreiding van aantoonbaar onjuiste informatie, onjuiste informatie niet hebben corrigeren, en meningen onvoldoende of niet duidelijk hebben gescheiden van feitelijke informatie. Daarnaast vroegen de presentatoren niet voldoende door en weerspraken ze geen onjuiste informatie.

De NPO heeft kenbaar gemaakt een financiële sanctie aan Ongehoord Nederland op te willen leggen. Op grond van artikel 2.154 van de Mediawet, is de raad van bestuur van de NPO bevoegd maximaal 15% van het toe te kennen budget in te houden wanneer een licentiehouder een vastgestelde bindende regeling niet naleeft of onvoldoende samenwerkt. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (de “Minister“) kan op verzoek van de raad van bestuur een erkenning intrekken indien er tweemaal een sanctie is opgelegd of er onvoldoende uitvoering wordt gegeven aan de bereidheid tot samenwerking (artikel 2.33 van de Mediawet).

Betekenis van de uitspraak van (de Grote Kamer van) het EHRM

De Ombudsman schrijft in haar rapport dat het intrekken van een erkenning door de Minister nog nooit is voorgekomen. Omdat het een rigoureuze maatregel is, ligt dit ook (in deze fase) niet voor de hand. Stel dat het toch gebeurt, dan biedt de uitspraak van het EHRM een belangrijk kader. Het biedt overigens ook een kader voor het beoordelen van andere sancties.

Gebrek aan interne pluriformiteit vormt in ieder geval volgens het EHRM een legitiem doel om de vrijheid van meningsuiting te beperken. Het is de vraag of dit ook het geval is wanneer andere journalistieke waarden worden geschonden, zoals betrouwbaarheid en waarheidsgetrouwheid (los van het bieden van een podium aan anderen om te reageren). Daar lijkt de uitspraak wel sterke aanknopingspunten voor de bieden, gezien het belang dat wordt gehecht aan integriteitsnormen in de journalistiek. Een oordeel van de rechter over proportionaliteit van de maatregel, zal echter afhangen van de omstandigheden van het geval en de specifieke Nederlandse context. De rechter zal daarbij ook moeten kijken naar de mate waarin de gedane uitspraken onbetrouwbaar en onwaar zijn en in hoeverre dat Ongehoord Nederland te verwijten valt. De rechter zal een zeker terughoudendheid moeten betrachten bij deze beoordeling gelet op de vrijheid van meningsuiting, maar daarmee is niet gezegd dat de rechter onder geen enkel beding een normatief oordeel kan vellen over deze uitspraken.

5. Tot slot

Overheden mogen dus van (de Grote Kamer van) het EHRM eisen stellen aan de verslaggeving van (publieke) omroepen. Deze eisen kunnen naar alle waarschijnlijkheid ook betrekking hebben op betrouwbaarheid en waarheidsgetrouwheid van berichtgeving. Er zal tegelijkertijd per geval beoordeeld moeten worden of een sanctie noodzakelijk en proportioneel is gelet op de omstandigheden van het geval.