De Europese Commissie kan onherroepelijke oordelen van de nationale rechter over staatssteun overrulen

Dit is een belangrijke nuancering van het voor de staatssteunjurist bekende mantra dat de nationale rechter en de EC bij de handhaving van het staatssteunrecht ‘onderscheiden en aanvullende rollen’ vervullen. De nationale rechter is volgens dit mantra verplicht en daarmee bevoegd om de zogeheten standstill-verplichting van artikel 108 lid 3 VWEU te handhaven. Dat wil zeggen dat de nationale rechter dient te voorkomen dat overheden onrechtmatige staatssteun verstrekken. Dat is staatssteun die aangemeld zou moeten worden bij de EC ter goedkeuring. De EC is op haar beurt exclusief bevoegd om te beoordelen of de aangemelde staatssteun verenigbaar is met de interne markt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de staatssteun voldoet aan de door de EC uitgebrachte kaderregeling, waarover wij recent hebben geblogd.

Uit de uitspraak van het HvJ volgt dat de EC de nationale rechter – achteraf – mag corrigeren ook als laatstgenoemde oordeelt dat van onrechtmatige staatssteun geen sprake is. Hiermee wordt niet alleen de relatie tussen de nationale rechter en de EC nader verduidelijkt. Ook komt het beginsel van gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken meer op losse schroeven te staan in de context van de handhaving van het staatssteunrecht.

De feiten en de – door de Italiaanse overheid uitgelokte – beschikking van de EC

CTSP en Buonotourist (hierna: “rekwiranten”) zijn Italiaanse ondernemingen. Zij bieden openbaarvervoersdiensten aan in de regio Campanië. Dit op basis van in de jaren '90 gesloten concessieovereenkomsten. Zij meenden op grond van Europees recht, te weten verordening 1191/69, aanspraak te maken op compensatie voor het naar hun inzicht onder de marktprijs aanbieden van hun diensten. De hoogste Italiaanse bestuursrechter heeft deze compensatie na een vordering van rekwiranten in 2009 toegewezen en in november 2012 ook een vordering tot tenuitvoerlegging aan rekwiranten toegekend. Rekwiranten kregen op 21 december 2012 ongeveer vijf respectievelijk één miljoen euro overgemaakt van het regiobestuur.

De nationale rechter oordeelde dat van onrechtmatige staatssteun geen sprake was. Hij was namelijk van mening dat die compensatie op grond van verordening 1191/69 geboden is. Dergelijke compensatie hoeft in principe niet aangemeld te worden bij de EC, waardoor van onrechtmatige staatssteun geen sprake is. Ondanks dit oordeel van de rechter dat de compensatie geen onrechtmatige staatssteun betrof hebben de Italiaanse autoriteiten op 5 december 2012 de door de rechter bevolen compensatie als potentiële staatssteunmaatregel aangemeld bij de EC. De EC heeft vervolgens in januari 2015 de maatregel als onrechtmatige staatssteun aangemerkt. Daarmee werd het gezag van gewijsde van de uitspraken van de Italiaanse bestuursrechter feitelijk doorbroken. Vervolgens heeft de EC geoordeeld dat die staatssteun onverenigbaar is met de interne markt en dus de terugvordering daarvan gelast.

Rekwiranten gingen vervolgens tegen de beschikking in beroep bij het Gerecht van de EU, maar kregen daar nul op het rekest. In hoger beroep heeft het HvJ onlangs in laatste instantie over dit geschil geoordeeld. De vraag die onder meer aan het HvJ voor lag was of de EC haar beschikking kon nemen gelet op het gezag van gewijsde van de uitspraak van de hoogste Italiaanse rechter.

Het HvJ: de interpretatie van de EC van het staatssteunbegrip prevaleert boven die van de nationale rechter

Rekwiranten gaven aan dat de Italiaanse hoogste bestuursrechter zijn taak correct had uitgevoerd (i) door te onderzoeken en uit te sluiten dat onrechtmatige staatssteun aan de orde was en (ii) terwijl er op dat moment geen andersluidend oordeel van de EC was. De nationale rechter is dus gebleven binnen de bevoegdheden die hij op grond van het staatssteunrecht heeft. Hij mag immers nagaan of van onrechtmatige staatssteun sprake is. Evenmin heeft hij de EC tegengesproken nu de EC zich (nog) niet over de zaak had gebogen.  Daarom zou het oordeel van de nationale rechter moeten worden gerespecteerd, aldus rekwiranten.

Het HvJ kon zich niet in de standpunten van rekwiranten vinden en kwam tot de conclusie dat de exclusieve bevoegdheid van de EC om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen zeer ruim is en ook van toepassing is op maatregelen waarover een nationale rechter reeds geoordeeld heeft:

“De uitoefening van deze bevoegdheid impliceert dat de Commissie in een situatie waarin de autoriteiten van een lidstaat zich op het standpunt hebben gesteld dat een maatregel niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, krachtens artikel 108 VWEU kan onderzoeken of die maatregel staatssteun vormt die op grond van artikel 108, lid 3, VWEU bij haar had moeten worden aangemeld. Dit is ook het geval wanneer die autoriteiten zich in dit verband hebben gevoegd naar de beoordeling die is verricht door een nationale rechter.

Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat die rechter een in kracht van gewijsde gegane beslissing heeft gegeven. Benadrukt moet namelijk worden dat de regel van de exclusieve bevoegdheid van de Commissie in de nationale rechtsorde geldt ten gevolge van het beginsel van voorrang van het Unierecht (zie in die zin arrest van 18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punt 62).”

Dat dat oordeel al kracht van gewijsde heeft gekregen staat aan de exclusieve bevoegdheid van de EC niet in de weg. De exclusieve bevoegdheid van de EC is een uitwerking van het primaat van het Unierecht op grond waarvan het Unierecht voorrang heeft boven de nationale rechtsorde.

Een beroep van rekwiranten op het vertrouwensbeginsel mocht ook niet baten. Het HvJ oordeelt dat een justitiabele zich niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel zonder dat de EC (in de loop van genoemde procedure) uitlatingen heeft gedaan die een gegronde verwachting konden wekken dat bijvoorbeeld van onrechtmatige staatssteun geen sprake is. De nationale rechter kan niet namens de EC een verwachting scheppen. De EC is immers exclusief bevoegd en alleen de EC kan verwachtingen scheppen over de manier waarop zij van die bevoegdheid gebruik zal maken.

Conclusie

Het HvJ heeft in 2015 al eerder bepaald dat het gezag van gewijsde van een rechterlijke uitspraak opzij kan worden gezet door staatssteunregels (HvJ EU 11 november 2015, C-505/14, ECLI:EU:C:2015:742 (Klausner Holz Niedersachsen GmbH/Land Nordrhein-Westfalen). Deze zaak hebben wij ook toen beblogd met een waarschuwing aan de ondernemingen dat contracten met overheid opengebroken kunnen worden met een beroep op het staatssteunrecht.

Het HvJ laat met deze nieuwe uitspraak zien dat de EC het voortouw heeft bij de handhaving van het staatssteunrecht. Dit hangt het HvJ op aan het primaat van het Unierecht. Voor overheden en ondernemingen is daarmee duidelijk dat alleen de EC een eindeoordeel kan vellen over de vraag of van staatssteun sprake is en of deze staatssteun toegestaan is. Ondernemingen moeten er bewust van zijn dat overheden achteraf een contract kunnen proberen open te breken door te betogen dat er van staatssteun sprake is. Zoals de Italiaanse overheid dit in casu met succes heeft gedaan.

Het bij twijfel vooraf aanmelden en laten goedkeuren van staatssteun door de EC heeft dus meerwaarde. Als dat niet mogelijk is dan verdient het aanbeveling om in het contract een inspanningsplicht op te nemen voor de overheid om de eventuele staatssteun aan te melden bij de EC en daarbij te bepleiten dat die staatssteun verenigbaar is met de interne markt. Verder zou in een eventuele nationale rechterlijke procedure kunnen worden aangedrongen op het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ. Het antwoord van dat Hof in dat verband kan namelijk niet worden overruled door de EC...