De Belgische Raad van State draait de sluiting van culturele instellingen vanwege de coronacrisis terug
Vanwege de coronacrisis neemt de overheid in België maatregelen, die deels vergelijkbaar zijn met de coronamaatregelen in Nederland. Een van deze maatregelen is de sluiting van binnenruimtes van culturele instellingen. De hoogste bestuursrechter in België – de Raad van State – heeft deze maatregel tijdelijk geschorst. In dit blogbericht beantwoord ik de vraag welke relevantie deze uitspraak voor de Nederlandse praktijk heeft.
Aanleiding voor de uitspraak van de Belgische Raad van State:
aanscherping van de coronamaatregelen vanwege de omikronvariant van het coronavirus
Op 28 december 2021 heeft de Belgische Raad van State een ' voorlopige uitspraak' over de sluiting van de binnenruimtes van culturele instellingen gedaan (zie hier een link naar de Franstalige uitspraak).
Een cultureel ondernemer heeft de Raad van State om schorsing van deze coronamaatregel verzocht. Hij had vier voorstellingen in het cultureel centrum van Oudergem gepland staan, op 28, 29 en 30 december 2021. Deze voorstellingen voor een publiek van telkens maximaal 200 personen waren uitverkocht. Het ging in totaal om 625 zitplaatsen.
Op 24 december 2021 maakte het Overlegcomité bekend dat vanaf 26 december 2021 binnenruimtes van inrichtingen in onder meer de culturele sector voor publiek moeten zijn gesloten. Bibliotheken, musea en feest- en receptiezalen (die laatste voor bruiloften en begrafenissen) mochten onder voorwaarden wel openblijven.
De Belgische overheid was tot onder meer deze sluitingsmaatregel gekomen vanwege de omikronvariant van het coronavirus. Diverse deskundigen hadden geadviseerd tot het treffen van maatregelen. Het Overlegcomité besloot daarom tot aanscherping van de coronamaatregelen waaronder de sluiting van culturele instellingen.
De Raad van State: de sluitingsmaatregel is buitenproportioneel
Inleiding
De Raad van State oordeelt in een 'voorlopige uitspraak' dat de sluiting van binnenruimtes van culturele instellingen buitenproportioneel is. Deze maatregel steunt niet op adequate motieven waaruit kan worden opgemaakt waarom het bezoeken van culturele voorstellingen bijzonder gevaarlijk voor de volksgezondheid zou zijn.
In de uitspraak komen kort en goed drie onderwerpen aan de orde:
(i) de vraag of de culturele ondernemer een spoedeisend belang bij zijn schorsingsverzoek heeft;
(ii) of de door hem betwiste sluitingsmaatregel naar het voorlopig oordeel van de Raad van State al dan niet onrechtmatig is; en
(iii) als de maatregel volgens de Raad van State onrechtmatig is, of deze dan tijdelijk kan worden geschorst.
Deze drie onderwerpen licht ik hierna verder toe, want elk onderwerp is ook relevant voor de Nederlandse praktijk (waarover hierna nog meer).
Het spoedeisend belang van de verzoekende culturele ondernemer
In de uitspraak is te lezen dat tussen de culturele ondernemer en het Overlegcomité discussie is over de vraag of de financiële en (im)materiële belangen van de culturele ondernemer bij de sluitingsmaatregel een spoedprocedure rechtvaardigen.
De Raad van State meent van wel. Hij hanteert daarbij een tweetrapsuitleg:
- Als al niet uit bijvoorbeeld bankafschriften van de culturele ondernemer zou blijken dat zijn financiële positie ernstig in gevaar komt,
- dan moet niettemin rekening worden gehouden met dat hem geen redelijke termijn is gegeven bij de sluiting van de culturele instellingen.
Met zo'n redelijke termijn kan de sluiting worden georganiseerd of kunnen regelingen worden getroffen voor de toeschouwers die al een kaartje hadden gekocht. Bovendien, zo weegt de Raad van State mee, is het niet zeker dat de voorstelling gemakkelijk op een korte termijn opnieuw kan worden geprogrammeerd en dus de investeringen dan kunnen worden terugverdiend.
Deze omstandigheden zijn volgens de Raad van State specifiek en geven in dit geval aanleiding aan te nemen dat van urgentie sprake is.
Sluiting van de binnenruimtes van culturele instellingen is buitenproportioneel
De culturele ondernemer beroept zich voor zijn schorsingsverzoek op verschillende juridische grondslagen. Hij stelt ten eerste dat de sluiting een schending van de evenredigheid, gelijkheid, non-discriminatie en redelijkheid is. Ten tweede stelt hij dat de sluiting zijn recht op arbeid en recht op culturele en sociale ontwikkeling schendt. Artikel 23 van de Belgische Grondwet waarborgt deze rechten.
Het Overlegcomité brengt hier onder meer tegenin dat de sluiting is gebaseerd op adviezen van verschillende deskundigen, die gaan over de bestrijding van de coronapandemie.
De Raad van State komt vervolgens tot zijn oordeel.
Hij overweegt dat de coronamaatregelen in beginsel zijn gebaseerd op adviezen van deskundigen die bij het raadplegingsproces zijn betrokken. De coronawetgeving stelt namelijk als voorwaarde dat de maatregelen worden gebaseerd op deskundigenadviezen. Een van deze deskundigen is de Expertgroep Beheerstratgie; de Gems. De Gems is vergelijkbaar met het Nederlandse OMT. De Gems heeft op 21 december 2021 advies uitgebracht.
De Gems beveelt onder meer aan om bij voorstellingen binnenshuis de eerder vastgestelde maatregelen strikt na te leven. Deze maatregelen zijn het dragen van maskers, optimale ventilatie, afstand tussen personen en een maximale capaciteit van 200 personen.
In een tweede fase, waarin het effect van de omikronvariant van het coronavirus op de gezondheidszorg en in het bijzonder de intensive care (nog) groter wordt, is sluiting van onder meer de culturele sector aan de orde, aldus de Gems.
De Raad van State betrekt dit advies in zijn juridische overwegingen.
Hij vangt aan met de overweging dat een verandering in de epidemiologische situatie de inzet van juridische instrumenten kan rechtvaardigen, ter bescherming van het recht op leven en de gezondheid.
De Raad van State legt vervolgens het evenredigheidsbeginsel uit. Volgens hem moet worden aangetoond dat de sluitingsmaatregel geschikt is in verhouding tot het ermee te dienen doel, in die zin dat de maatregel aan de verwezenlijking van dat doel bijdraagt, het noodzakelijk is en het niet verder gaat dan wat nodig is om dat doel te bereiken. Daarbij behoren te worden betrokken alle beschikbare wetenschappelijke gegevens van het moment dat over de maatregel wordt beslist.
De Raad van State constateert dat niet wordt betwist dat de omikronvariant van het coronavirus zeer besmettelijk is en grote gevolgen voor de gezondheidszorg in België kan hebben. Als zodanig kan daarom de sluiting van binnenruimtes gerechtvaardigd zijn.
Echter, deze sluiting wordt door de GEMS niet rechtstreeks aanbevolen indachtig de gezondheidssituatie van 21 december 2021, zo overweegt de Raad van State. De GEMS meent dat de culturele sector met inachtneming van de geldende maatregelen doorgang kan vinden. Het had daarom op de weg van het bestuursorgaan gelegen redenen te noemen voor twee zaken:
- waarom het van dit advies afwijkt; en
- waarom het de culturele sector gelijkstelt met andere binnenactiviteiten van feesten en evenementen, terwijl deze activiteiten niet vergelijkbaar zijn.
De Raad van State overweegt meer concreet dat in de bestreden regelgeving niet wordt uitgelegd dat de sluitingsmaatregel de enige denkbare maatregel is, die nodig is om het doel van het beschermen van de volksgezondheid tegen de verspreiding van het coronavirus te bereiken. De Raad van State ziet niet in hoe de al geldende maatregelen voor de culturele instellingen niet worden gerespecteerd, wanneer de protocollen bepalen dat die maatregelen moeten worden nageleefd. De Raad van State vindt het verder moeilijk te begrijpen dat dit plaatsen zijn waar hard wordt geschreeuwd (zoals bij evenementen en feesten). De toeschouwers moeten zitten en zij drukken zich uit door te applaudisseren, terwijl zij zijn gemaskerd, er handhygiëneproducten tot hun beschikking staan en zij in een geventileerde ruimte zitten waar de lucht met een CO2-meter wordt gecontroleerd. Bovendien moeten de toeschouwers voor toegang tot het theater een coronatoegangsbewijs overleggen.
Om deze redenen oordeelt de Raad van State dat de sluiting van de binnenruimtes van culturele instellingen buitenproportioneel is.
Schorsing van de sluitingsmaatregel
De culturele ondernemer die de procedure is gestart, verzoekt de Raad van State tot schorsing van de sluitingsmaatregel. Met het oordeel dat deze maatregel buitenproportioneel is, besteedt de Raad van State in zijn uitspraak tot slot aandacht aan de vraag of daarom nu schorsing van deze maatregel aan de orde is.
De Raad van State overweegt dat hij kan besluiten een verzoek om opschorting niet in te willigen, wanneer de negatieve gevolgen van schorsing duidelijk zwaarder zouden wegen dan de voordelen ervan. De Raad van State komt aldus tot een afweging van belangen, die is als volgt.
Volgens de Raad van State toont de sluitingsmaatregel niet aan hoe theaters in de culturele sector gevaarlijk zouden zijn voor de gezondheid en het leven van personen, in die mate dat sluiting ervan nodig is. Er zou moeten worden aangetoond dat de sluitingsmaatregel onontbeerlijk (noodzakelijk) is om dit gevaar voor de volksgezondheid tegen te gaan. Bovendien, aldus de Raad van State, is de schorsing beperkt en duidelijk afgebakend omdat het alleen gaat om de binnenruimtes van culturele instellingen.
Na de uitspraak: de sluitingsmaatregel voor de culturele sector en ook voor bioscopen en evenementen is teruggedraaid
Daags na de uitspraak van de Raad van State maakte het Overlegcomite bekend de sluitingsmaatregel voor de culturele sector terug te draaien. Eenzelfde beslissing werd ook genomen voor bioscopen en de evenementensector. Sportwedstrijden met publiek en bijvoorbeeld bowling blijven verboden.
De Belgische uitspraak is relevant voor de Nederlandse praktijk
Ook in Nederland worden maatregelen ter bestrijding van het coronavirus getroffen en ook in Nederland wordt over die maatregelen bij de rechter geprocedeerd. De Belgische uitspraak is daarom goed bruikbaar voor de Nederlandse overheid die de maatregelen treft en voor de Nederlandse rechter die die maatregelen beoordeeld.
De Nederlandse overheid
Het is een feit van algemene bekendheid dat naarmate de coronacrisis langer duurt, de maatschappij kritischer op het overheidsbeleid ter zake wordt. (Ook) in Nederland komt het voor dat nieuwe maatregelen niet volledig aansluiten op het advies van het OMT. Als die situatie zich voordoet, is het indachtig de toenemende maatschappelijke kritiek op het coronabeleid in combinatie met de voorliggende Belgische uitspraak te meer van belang dat de Nederlandse wet- of regelgever zijn maatregelen deugdelijk motiveert.
Hij zal (moeten kunnen) uitleggen waarom tot een maatregel is besloten. Volgt die maatregel niet uit een advies van een deskundige, zoals het OMT, dan zal de wet- of regelgever (moeten kunnen) uitleggen waarom in afwijking van of in aanvulling op het deskundigenadvies toch die maatregel wordt genomen. Ook zal de wet- of regelgever (moeten kunnen) uitleggen waarom mogelijk die maatregel in de ene sector wel en in de andere sector niet van toepassing is.
De Nederlandse rechter
Voor de Nederlandse rechter is de uitspraak van zijn Belgische collega ook goed bruikbaar. Overigens niet zozeer vanwege het eindoordeel dat de sluitingsmaatregel in België buitenproportioneel is, dat namelijk afhankelijk is van de precieze feiten en omstandigheden.
De Belgische uitspraak is vooral van nut, vanwege de uitgebreide onderbouwing en de wijze waarop de Raad van State de sluitingsmaatregel aan het evenredigheidsbeginsel toetst.
De overwegingen van de Belgische Raad van State zijn op de feiten gericht en concreet. De overwegingen laten zien dat de rechter een concreet verband legt tussen enerzijds de maatregel die de politiek neemt en anderzijds het daaraan ten grondslag liggende advies van deskundigen. Ontbreekt dat verband, dan stelt de Belgische rechter zich in concreto de vraag wat dan de rechtvaardiging voor de maatregel is. In het geval van de voorliggende uitspraak, kreeg de Belgische Raad van State die vraag niet naar tevredenheid beantwoord.
Verder hanteert de Raad van State een 'driestapstoets' bij de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Deze toets is bij de Nederlandse rechters nog geen gewoonte. Daarop wordt in de rechtspraktijk wel al langer aangedrongen. Zie hiervoor bijvoorbeeld de conclusie van 7 juli 2021 van A-G's Widdershoven en Wattel (ECLI:NL:RVS:2021:1468). Bij de driestapstoets van het evenredigheidsbeginsel wordt een maatregel beoordeeld op zijn (i) geschiktheid (effectiviteit), (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid in enge zin.
Tot nu toe heeft de Nederlandse rechter de coronamaatregelen toelaatbaar gevonden, op een enkele uitzondering na. De beperkende effecten van de coronamaatregelen worden doorgaans minder zwaarwegend geacht dan het doel dat met die maatregelen worden gediend, namelijk bescherming van de volksgezondheid tegen de verspreiding van het coronacrisis en de belasting van het zorgstelsel. Bij deze afweging vindt dus (nog) niet de meer indringende driestapstoets plaats.
Doorgaans wordt in Nederlandse rechtspraak niet naar uitspraken van buitenlandse rechters verwezen. Het zal in zoverre dus gissen blijven in hoeverre de Belgische uitspraak invloed heeft op het oordeel van de Nederlandse rechters.
