De Amsterdamse milieuzone voor brom- en snorfietsen

Tot nu toe bespraken we steeds milieuzones voor personen- en vrachtauto’s. In deze blog bespreken wij het oordeel van de Afdeling over de “Milieuzone Brom- en snorfietsen Amsterdam”.

Verkeersbesluit “Milieuzone Brom- en snorfietsen Amsterdam”

Een milieuzone is een gebied waar specifiek aangegeven voertuigen met een bepaalde leeftijd of emissiestandaard niet welkom zijn. Het doel van het instellen van een milieuzone is het verbeteren van de luchtkwaliteit. Met het verkeersbesluit “Milieuzone brom- en snorfietsen Amsterdam” (“verkeersbesluit”) wordt de toegang tot Amsterdam van brom- en snorfietsen met een Datum Eerste Toelating (“DET”) van 2010 en ouder beperkt. Tegen het verkeersbesluit heeft onder meer de Federatie Historische Automobiel- en Motorfietsclubs (“FEHAC”) bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam. Dit beroep is in november 2018 ongegrond verklaard. De Afdeling oordeelde onlangs in hoger beroep.

Het oordeel van de Afdeling

Het betoog van FEHAC valt in twee delen uiteen. Het eerste deel richt zich op de bevoegdheid van het college om een milieuzone in te stellen, welke wordt betwist, en daarmee samenhangend op het feit dat er een “lappendeken” van beperkingen voor (motor-)voertuigen ontstaat wanneer gemeentelijke colleges afzonderlijk milieuzones gaan bepalen. Met dit argument maakt de Afdeling echter korte metten. Het college is op grond van de Wegenverkeerswet (“Wvw 1994”) en het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (“Babw”) bevoegd om door middel van verkeersborden de toegang tot de milieuzone te beperken. Er is in de Wet milieubeheer (“Wm”) wel een reservering gemaakt voor een regeling voor milieuzones, maar die reservering doet niets af aan de bevoegdheid van het college. Ook het internationaal Verdrag inzake het wegverkeer staat aan deze beperking niet in de weg aangezien deze gelijkelijk geldt voor bromfietsen afkomstig uit het buitenland.

Het juridische debat concentreert zich op het volgens FEHAC ontbreken van een zorgvuldige belangenafweging bij de voorbereiding van het verkeersbesluit. De FEHAC voert namelijk aan dat mobiel erfgoed een minimale invloed heeft op de Amsterdamse luchtkwaliteit en daarnaast dat de DET niet het juiste criterium is om te bepalen welk voertuig toegang heeft tot de milieuzone. FEHAC heeft toegelicht dat aan bromfietsen van 30 à 40 jaar en ouder (hierna: oldtimers) de status van mobiel erfgoed kan toekomen. De FEHAC stelt dat om de luchtkwaliteit te verbeteren het efficiënter is brom- en snorfietsen met tweetaktmotoren te weren, als onderscheiden van schonere viertaktmotoren, ongeacht de DET van het betreffende voertuig.

Bij de beoordeling van dit betoog haalt de Afdeling eerdere rechtspraak aan waarin zij heeft bepaald dat een bestuursorgaan beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van artikel 2, eerste en tweede lid, Wvw 1994. Dat wil zeggen dat het college van B en W ruimte heeft om bij het nemen van een verkeersbesluit te bepalen welke belangen meewegen. De rechter toetst slechts of het bestuursorgaan van die ruimte geen onredelijk gebruik heeft gemaakt. Vervolgens heeft het bestuursorgaan beleidsruimte bij het afwegen van deze belangen. De rechter toetst alleen of de nadelige gevolgen voor een of meerdere belanghebbenden niet onevenredig zijn aan het doel dat met het verkeersbesluit wordt nagestreefd. In beide gevallen wordt dus terughoudend getoetst.

De Afdeling constateert in het bijzonder dat uit rapporten van TNO en de GGD blijkt dat vooral tweetaktmotoren vervuilend zijn, zoals ook FEHAC betoogt. Het weren van tweetaktmotoren is echter niet handhaafbaar aangezien de RDW niet registreert wat voor type motor er in een bromfiets zit. Hierdoor is het college feitelijk genoodzaakt om voor het weren van vervuilende brom- en snorfietsen genoodzaakt om aan te haken bij de DET. De voornoemde rapporten bevestigen dat het weren van voertuigen met een DET van 2010 en ouder een positief gevolg voor de luchtkwaliteit heeft. In deze omstandigheden is het college volgens de Afdeling terecht tot het oordeel gekomen dat het uitsluiten van brom- en snorfietsen met een DET van 2010 en ouder een positief effect op de luchtkwaliteit kan hebben. Bovendien hoeft niet elke maatregel op zichzelf te leiden tot een significant groot effect op de luchtkwaliteit wanneer het verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen. Daarom hoeft niet te worden aangetoond door het college dat het effect van het verkeersbesluit een significant effect heeft op de luchtkwaliteit. Het gaat om het “totaaleffect” van het pakket aan milieumaatregelen vastgesteld door de gemeenteraad.

Ten slotte stelt FEHAC nog dat de belangen van eigenaren van mobiel erfgoed onvoldoende zijn meegenomen in de besluitvorming. De Afdeling gaat daar niet in mee, de milieuzone was ruim van tevoren aangekondigd en bovendien is er een subsidieregeling in het leven geroepen voor de aanschaf van alternatief schoner vervoer of een ov-tegoed, waarbij ook nog een mogelijkheid bestaat om een ontheffing te krijgen van de milieuzone.

Conclusie

Door een samenstel van omstandigheden kon het college de betreffende milieuzone rechtmatig instellen:

• Er is geen alternatieve maatregel om het milieubelang te dienen. Het is immers niet mogelijk om alleen tweetaktmotoren te weren;
• Het is mogelijk om een ontheffing te krijgen van de milieuzone en er is – voor wie dat nodig heeft – een subsidieregeling om een nieuw vervoermiddel te kopen;
• De FEHAC heeft geen zwaarwegende negatieve gevolgen aangetoond die niet door de ontheffingsmogelijk en evenmin door de subsidieregeling voldoende opgelost worden; en
• De Wvw 1994 geeft het college een beoordelingsruimte en beleidsvrijheid waardoor de rechter hoe dan ook terughoudend dient te toetsen.