De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft nadere handvatten voor extern salderen als mitigerende maatregel en hoe die maatregel zijn beslag moet krijgen in besluitvorming

In de tussenuitspraak had de Afdeling geconstateerd dat er gebreken aan het Inpassingsplan kleefden, omdat verwezen was naar het PAS. Deze gebreken heeft provinciale staten van Noord-Brabant (PS) willen herstellen en daarover gaat de einduitspraak. In dit blog bespreek ik enkele aspecten van de einduitspraak die nuttig voor de praktijk zijn.

Tussenuitspraak – verwijzen naar de passende beoordeling bij het PAS

Op 15 juli 2016 stelde PS het Inpassingsplan vast. Daartegen kwamen onder meer Stichting Behoud Buitengebied Moerdijk en Vereniging Milieuwerkgroep Moerdijk (appellanten) op. Betogen van deze appellant slaagden en de Afdeling deed 13 november 2019 een tussenuitspraak. PS is opgedragen om het geconstateerde gebrek in het Inpassingsplan te herstellen. Er was namelijk geen zekerheid verkregen dat het Inpassingsplan de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. PS had bij de vaststelling van het Inpassingsplan verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS en die verwijzing geeft, zoals bekend na 29 mei 2019, niet de zekerheid dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast. PS had een aanvullende passende beoordeling laten opstellen, maar hierin werd rekening gehouden met maatregelen die ten tijde van de passende beoordeling nog niet ten uitvoer waren gelegd. Daardoor konden de verwachte voordelen van die maatregelen niet in de passende beoordeling worden betrokken bij de vraag of de negatieve gevolgen van het plan kunnen worden voorkomen of verminderd.

Einduitspraak – externe saldering als mitigerende maatregel

Op 8 mei 2020 heeft PS het Inpassingsplan gewijzigd vastgesteld met een nadere onderbouwing. Daar maakt een aanvullende passende beoordeling deel van uit waarin extern gesaldeerd wordt. Hierbij is als uitgangspunt genomen dat maximaal 70% van de vrijkomende emissies van de saldogevende bedrijven voor extern salderen wordt ingezet. Saldogevende bedrijven zijn bedrijven waarvan de toestemming wordt ingetrokken en die stoppen ten gunste van het bedrijventerrein, de saldo-ontvangende activiteit.

Belangrijke overwegingen van de Afdeling over extern salderen in de passende beoordeling zijn de volgende:

• De algemene opgave om de te hoge stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden terug te brengen moet worden onderscheiden van de besluitvorming over individuele plannen en projecten die tot stikstofdepositie leiden. Die algemene opgave hangt samen met de uit de Habitatrichtlijn (Hrl) voortvloeiende verplichting tot behoud, herstel en het voorkomen van verslechtering van de Natura 2000-gebieden (artikel 6, eerste en tweede lid). Maatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen mogen in een passende beoordeling worden betrokken, mits die voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Hieruit kan dus niet worden afgeleid dat mitigerende maatregelen, zoals extern salderen, alleen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken als die leiden tot of bijdragen aan de verbetering of het herstel van het Natura 2000-gebied. Reductie van de depositie door extern salderen is dus geen voorwaarde om extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te betrekken.
• Het intrekken van een milieutoestemming kan als mitigerende maatregel worden betrokken als het bedrijf op het moment van intrekken van de toestemming of het sluiten van de overeenkomst feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de realisering van een project, is vereist.
• Het intrekken van een natuurvergunning kan als mitigerende maatregel worden betrokken als de stikstofdepositie door de vergunde activiteit aanwezig was of kon zijn op het moment van intrekken van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst. Dat is ook het geval als het project op de genoemde momenten alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning.

Daarnaast oordeelt de Afdeling of de planregels van het Inpassingsplan zodanig zijn dat de zekerheid is verkregen dat het Inpassingsplan de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In een van de planregels is bepaald dat de aanleg, bouw en gebruik overeenkomstig de bestemmingen in het Inpassingsplan uitsluitend is toegestaan indien het houden van vee in de in het addendum op de passende beoordeling genoemde bedrijven is beëindigd en verzekerd is dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten. Tegen deze bepaling heeft de Afdeling geen bezwaar.

In een andere planregel is bepaald dat bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van deze planregel, indien de noodzakelijke externe saldering met het beëindigen van andere bedrijven dan genoemd in het addendum op de passende beoordeling wordt bewerkstelligd, en verzekerd is dat op die wijze de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.

Daar heeft de Afdeling wel bezwaar tegen. De verwachte voordelen van mitigerende maatregelen staan namelijk niet vast indien ten tijde van de passende beoordeling niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht. De verwachte voordelen van extern salderen met bedrijven die ten tijde van de passende beoordeling niet bekend zijn en daarin niet zijn onderzocht, staan niet vast als hiervoor bedoeld. De Afdeling vernietigt het herstelde Inpassingsplan, voor zover het ziet op de planregel waarmee met andere bedrijven dan degene die zijn onderzocht gesaldeerd kan worden.

Afronding

Voor het extern salderen in bijzonder is deze uitspraak behulpzaam, omdat duidelijk wordt herbevestigd met welke toestemmingen gesaldeerd kan worden. Daarnaast kunnen de overwegingen over de instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen enerzijds en mitigerende maatregelen anderzijds ook in een breder kader nuttig zijn. In Moerdijk kan men in ieder geval aan de slag met de ontwikkeling van het bedrijventerrein.