Coronaboetes voorgelegd aan rechter

In dit blog bespreken wij de uitspraak van 7 oktober van de kantonrechter in Arnhem, waarin uitspraak is gedaan in 21 zaken waarin een boete was opgelegd voor het overtreden van de coronamaatregelen. Bijzonder aan de uitspraak is dat de rechter mondeling uitspraak heeft gedaan, maar de motivering en de beslissingen heeft neergelegd in een zogenoemd voorleesvonnis (zie hier). Op die manier is inzichtelijk gemaakt hoe de rechter oordeelt over de rechtmatigheid van de coronaboetes en de daartegen gevoerde verweren. Omdat de coronaboete flink wat stof heeft doen opwaaien bespreken wij hieronder de uitspraak, welke op bepaalde punten verduidelijking probeert te bieden.

De (on)verbindendheid van de noodverordening

Door verschillende verdachten is aangevoerd dat de in de noodverordening opgenomen 1.5 meter norm onverbindend is, omdat deze regel een onrechtmatige inbreuk vormt op een grondrecht (het recht op privéleven). De verdachten voeren aan dat artikel 176 lid 1 Gemeentewet, waarin de bevoegdheid tot het opstellen van een noodverordening is opgenomen, uitdrukkelijk verbiedt dat met een noodverordening inbreuk wordt gemaakt op grondrechten.

De rechter overweegt dat bij het opstellen van de 1.5 meter norm mogelijk sprake is van botsende grondrechten: enerzijds het recht op privéleven en anderzijds het recht op veiligheid en gezondheid. Beide rechten moeten door de overheid worden geëerbiedigd en beschermd, aldus de rechter. Met verwijzing naar jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens overweegt de rechter dat in het geval van dergelijke botsende rechten en daaruit voortvloeiende verplichtingen onder meer moet worden beoordeeld of bij afweging van deze verplichtingen een goed evenwicht is bereikt tussen de belangen van het individu en die van de samenleving. Indien de 1.5 meter norm al een inbreuk vormt op het recht op privéleven, volgens de rechter is dat nog maar de vraag, is deze inbreuk volgens haar beperkt en is een goed evenwicht bereikt. Daartoe overweegt zij dat mensen nog steeds met anderen kunnen afspreken in de openbare ruimte en dat zij slechts beperkt worden in de afstand die zij tot anderen moeten houden. Daartegenover staat de crisissituatie waarin de volksgezondheid ernstig en acuut in gevaar is gekomen, als gevolg waarvan de overheid maatregelen heeft moeten nemen. Volgens de rechter is een inbreuk op een grondrecht middels de 1.5 meter norm gerechtvaardigd, afgewogen tegen de verplichting die de overheid heeft om de publieke gezondheid te beschermen en is de noodverordening daarom niet onverbindend.

Hoewel de rechter in het midden laat of de 1.5 meter norm een inbreuk maakt op het recht op privéleven, is het opvallend dat zij niet ingaat op het vereiste in de Grondwet dat zulke klassieke grondrechten slechts kunnen worden beperkt bij of krachtens een wet in formele zin. Artikel 176 Gemeentewet biedt hiervoor een onvoldoende specifieke wettelijke basis. Een strikte interpretatie zou dus met zich meebrengen dat het recht op privéleven niet mag worden beperkt bij noodverordening. Uit het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over grondwettelijke aspecten van de crisismaatregelen volgt echter dat een ruimere uitleg inhoudt dat het in uitzonderlijke situaties geoorloofd is om gedurende korte tijd op grond van een noodverordening een inbreuk te maken op de grondrechten. Aan deze uitleg ligt ten grondslag dat overheden naast het respecteren van grondrechten ook de positieve verplichting hebben om maatregelen te nemen indien zich een acute levensbedreigende situatie voordoet. De kantonrechter weegt deze conflicterende verplichtingen tegen elkaar af, maar gaat daarbij wel heel snel voorbij aan de ontbrekende formeelwettelijke basis en de vraag of nu, enige maanden later, een inbreuk op de grondrechten nog steeds geoorloofd is op grond van de noodverordening. Ook volgens de Afdeling advisering van de Raad van State neemt immers op langere termijn de juridische houdbaarheid van de noodverordeningen af en is een wet als steviger fundament nodig.

Eerst waarschuwen voordat een boete wordt opgelegd?

Eerst aanspreken, waarschuwen en dan pas beboeten. Dit was de drieslag in het beleid van het OM waarvan altijd sprake zou zijn en waarover de Minister volgens de verdachten heel helder was in het Kamerdebat op 2 september 2020. Zij mochten er op grond van die uitlatingen, of op grond van vermeldingen op websites (waaronder politie.nl) op vertrouwen dat zij eerst zouden worden gewaarschuwd voordat zij een boete zouden krijgen voor het overtreden van de 1.5 meter norm.

De rechter is het niet eens met dit verweer van de verdachten en heeft in dit kader onderzocht of in het interne beleid van het OM een waarschuwingsplicht was opgenomen voor opsporingsambtenaren ten tijde van de vastgestelde overtredingen in april.  Zij stelt vast dat dit niet het geval is en dat ook op politie.nl niet stond vermeld dat altijd eerst moest worden gewaarschuwd. Haar oordeel is aldus dat de opsporingsambtenaren bevoegd waren om direct over te gaan tot het uitschrijven van een boete bij het constateren van een overtreding en dat men er niet vanuit hoefde te gaan dat ze voorafgaand eerst zouden worden gewaarschuwd. De later gedane uitlatingen van de Minister konden volgens de rechter geen invloed hebben op het handelen van de opsporingsambtenaren in april en stonden er volgens de rechter ook niet aan in de weg dat het OM gerechtigd was om de vervolging voort te zetten.

De vraag kan worden opgeworpen of de uitlatingen van de Minister wel invloed hebben op het handelen van opsporingsambtenaren na 2 september 2020 en het gerechtvaardigd vertrouwen dat hieraan kan worden ontleend. Uit de strafrechtelijke jurisprudentie blijkt dat aan uitlatingen van functionarissen aan wie geen bevoegdheden in verband met de vervolgingsbeslissing zijn toegekend, over het algemeen geen gerechtvaardigd vertrouwen over (verdere) vervolging kan worden ontleend (zie bijv. HR 8 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5002). Nu de Minister op grond van artikel 127 Wet op de rechterlijke organisatie aanwijzingen kan geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het OM, kan hierover worden gediscussieerd.

Beroep op willekeur/gelijkheidsbeginsel

Meerdere verdachten vonden het bovendien onterecht dat bij enkele feestjes, de demonstratie op de dam en in drukke winkelstraten wel is volstaan met een waarschuwing, terwijl de verdachten direct een boete ontvingen.

Volgens de rechter gaat een dergelijk beroep op willekeur of het gelijkheidsbeginsel zelden op. Opsporingsambtenaren hebben de vrijheid om in individuele situaties te beoordelen welke interventie het meest passend en effectief is, zo overweegt zij. Enkel in exact gelijke gevallen dienen de politie en het OM op dezelfde wijze te handelen; het seponeren van een zaak van één van vier vrienden, welke zaak qua feiten en omstandigheden zoals omschreven in het proces-verbaal identiek is aan de zaken van de andere vrienden waarvoor vervolging was ingesteld, kon niet en leidde tot niet-ontvankelijkheid van het OM. Van zulke gelijke gevallen die ten onrechte ongelijk zijn behandeld is volgens de rechter geen sprake. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dus niet slagen wanneer anderen in de ogen van een verdachte voor (nagenoeg) hetzelfde gedrag een waarschuwing en niet direct een boete krijgen. Dit kan namelijk de uitkomst kan zijn van een afweging van verschillende aspecten, waaronder bijvoorbeeld de handhaving van de openbare orde of het zo snel mogelijk willen beëindigen van een onwenselijke situatie. Hoewel dit voor verdachten arbitrair kan overkomen, is het ook voor te stellen dat het voor opsporingsambtenaren een onmogelijke taak is (onder andere vanwege een capaciteitsgebrek) om iedere corona-overtreding die zij constateren op eenzelfde manier af te doen.

Het begrip ‘samenkomst’

Vanaf maart 2020 bestaat naast de 1.5 meter norm ook een samenkomstverbod. Dit samenkomstverbod is de afgelopen maanden aan verandering onderhevig geweest, al naar gelang het kabinet besloot om maatregelen aan te scherpen dan wel te versoepelen. Vanaf het begin van de coronacrisis is er al onduidelijkheid over het begrip ‘samenkomst’. Wanneer komt een groep personen nu samen en overtreden zij het samenkomstverbod? Reden voor die onduidelijkheid is dat het begrip ‘samenkomst’ in de noodverordening en de toelichting daarop (of elders in de wet) niet is gedefinieerd.

Het OM drong aan op een grammaticale uitleg van het begrip samenkomst. Van een samenkomst is volgens haar al snel sprake als meerdere personen, waarbij sprake is van zekere verbondenheid, samenkomen, ongeacht of dit van tevoren is afgesproken.

De kantonrechter denkt daar anders over. Gelet op de reeks samenkomsten die zijn uitgezonderd van het samenkomstverbod (onder andere uitvaarten en huwelijken) en gelet op de toelichting op de noodverordening waarin staat dat kan worden opgetreden tegen ‘coronafeestjes in studentenhuizen, garages, loodsen en dergelijke’ gaat de rechter uit van het volgende. Met een samenkomst is bedoeld een bijeenkomst in min of meer georganiseerd verband met een groep van enige omvang. De rechter overweegt expliciet dat een ontmoeting van een groepje vrienden op straat hier niet onder valt, ook niet als deze ontmoeting van tevoren is afgesproken. Voor dit laatste acht de rechter relevant dat voor deze situatie een andere coronamaatregel in het leven is geroepen: de 1.5 meter norm.

Volgens de kantonrechter kan basketballen met drie vrienden niet worden aangemerkt als een bijeenkomst in min of meer georganiseerd verband met een groep van enige omvang. De verdachte in die zaak werd, evenals andere verdachten die terecht stonden wegens schending van het samenkomstverbod, vrijgesproken.

Hoogte van de boete

In alle zaken had het OM een boete van 390 euro opgelegd. Dit is volgens het beleid van het OM het standaardbedrag bij een boete wegens overtreding van de noodverordening. Niet alleen de verdachten vinden het bedrag van de boete te hoog, de hoogte van de coronaboete staat ook ter discussie in het politieke en publieke debat. Op 2 oktober 2020 is in de Tweede Kamer een breed gesteund amendement ingediend waarin wordt voorgesteld om het boetebedrag wegens overtreding van de 1.5 meter norm vast te stellen op een maximum van 95 euro.

Omdat het amendement nog niet is aangenomen, hield het OM bij de kantonrechter vast aan het boetebedrag van 390 euro. De rechter heeft wel oog voor de maatschappelijke verontwaardiging over de hoogte van de coronaboete en het politieke voortschrijdend inzicht en zoekt aansluiting bij het in het amendement voorgestelde bedrag van 95 euro. In de 17 zaken waarin de kantonrechter tot een bewezenverklaring van het overtreden van de 1.5 meter norm komt, wordt de boete van 390 euro verlaagd naar 95 euro.

Dit roept wel meteen de vraag op wat er moet gebeuren met eerder opgelegde coronaboetes waarbij men niet in verzet is gegaan. 4.000 boetes zijn al volledig betaald en voor 20.000 andere boetes zijn inmiddels betalingstermijnen afgesproken. De vraag is of deze boetes nu ook (met terugwerkende kracht) worden verlaagd. Hoewel meerdere Kamerleden hierop aandrongen, liet Minister Grapperhaus weten dat het niet aan hem als minister is om een door het OM of een door de rechter rechtmatig opgelegde sanctie te wijzigen of om eigenstandig te bepalen die niet uit te voeren, omdat dit een inbreuk zou zijn op de machtenscheiding. Deze discussie lijkt dus nog niet beslecht en krijgt mogelijk nog een staartje.

Tot slot

Nu de discussie over de corona-maatregelen en de coronaboete nog fel aan de gang is, heeft de kantonrechter geprobeerd duidelijkheid te verschaffen op verscheidene punten door als volgt te oordelen:

• De noodverordening is niet onverbindend nu een beperkte inbreuk op een grondrecht middels de 1.5 meter norm is gerechtvaardigd, afgewogen tegen de verplichting van de overheid in deze crisissituatie om de publieke gezondheid te beschermen;
• Een beroep op het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, of willekeur omdat niet bij iedereen eerst een waarschuwing is gegeven, kan niet slagen.
• Met een samenkomst is bedoeld een bijeenkomst in min of meer georganiseerd verband met een groep van enige omvang. Een van tevoren afgesproken ontmoeting tussen een groepje vrienden op straat valt hier niet onder.
• Een boete voor overtreding van de 1.5 meter norm wordt verlaagd van 390 naar 95 euro.

Of hoger beroep wordt ingesteld tegen de uitspraken en dit vonnis in stand blijft, moet nog worden afgewacht. Vooralsnog blijkt echter uit de uitspraak dat het instellen van verzet tegen de coronaboete zeker kan lonen. Wie beboet is omdat diegene met een klein groepje vrienden bij elkaar was maar de 1.5 meter norm wel in acht nam, heeft met deze uitspraak in handen een goede kans van slagen bij de rechter. Het lijkt ons daarnaast niet onwaarschijnlijk dat ook andere rechters in het kader van de rechtsgelijkheid welwillend zijn om de opgelegde coronaboete van 390 euro voor dit feit te matigen naar 95 euro. Wij zullen de uitspraken in de gaten blijven houden.