Consultatieversie uitvoeringsbesluit verordening 2020/741: hergebruik afvalwater als Europese oplossing voor de droogteproblematiek

Sinds enkele jaren kampen veel Europese landen met droogteproblematiek. Gebrek aan neerslag en onvoldoende wateraanvoer resulteerden de afgelopen zomers in waterschaarste en verslechterde waterkwaliteit. Een manier om op de toenemende droogte te reageren, is met de inzet van gezuiverd afvalwater. Om dit te bevorderen zijn in Verordening (EU) 2020/741 minimumeisen voor het hergebruik van stedelijk afvalwater als irrigatiewater opgenomen. Het Nederlandse kader van deze Verordening wordt geoperationaliseerd in het Uitvoeringsbesluit verordening hergebruik afvalwater, dat momenteel ter internetconsultatie is voorgelegd. In dit blog bespreken wij het juridisch kader van de Verordening en het Uitvoeringsbesluit en de mogelijke gevolgen voor Nederland.

Verordening 2020/741

De doelstelling van Verordening 2020/741 is duidelijk: het ondersteunen en stimuleren van het hergebruik van stedelijk afvalwater als irrigatiewater. Deze aanpak heeft minder nadelige gevolgen voor het milieu dan andere alternatieve methoden om de gevolgen van droogte te bestrijden, zoals ontzilting of omleiding van water om waterverspilling te verminderen en water te besparen. Toch werd voorheen relatief weinig afvalwater hergebruikt door de hoge kosten die hiermee gemoeid gaan. Daarnaast was er veel onduidelijkheid over de risico's voor de gezondheid en het milieu en de gevolgen voor het vrije verkeer van bepaalde landbouwproducten die met hergebruikt landbouwwater worden geïrrigeerd.

Om het gebruik van teruggewonnen water aan te moedigen zijn in Verordening 2020/741 minimumeisen vastgesteld die veilig hergebruik moeten waarborgen. Productie en levering van teruggewonnen water zijn uitsluitend toegestaan op basis van vergunningen, verleend door de bevoegde autoriteiten van lidstaten (artikel 6). Een vergunning wordt verleend aan de hand van een zogeheten "risicobeheerplan voor hergebruik van water". Het risicobeheerplan kan worden opgesteld door de exploitant van de waterterugwinningsvoorziening, overige verantwoordelijke partijen en eindgebruikers – afhankelijk van de omstandigheden van het geval (artikel 5). In het risicobeheerplan worden onder meer de gevaren, risico's en passende preventie of mogelijke corrigerende maatregelen opgenomen. Bijlage II van de Verordening werkt de belangrijkste elementen van het risicobeheer verder uit.

Als een vergunning vervolgens wordt verleend, moet deze een aantal gegevens bevatten (artikel 6). Allereerst moet de vergunning de kwaliteitsklasse(n) van het teruggewonnen water beschrijven. Daarnaast moet de vergunning vermelden op welke manier het teruggewonnen water mag worden gebruikt in de landbouw, de plaats van het gebruik, via welke voorzieningen het water wordt teruggewonnen en het geraamde jaarlijkse volume teruggewonnen water dat zal worden geproduceerd. In bijlage I zijn de concrete (technische) minimumeisen voor het toepassen van teruggewonnen water in de landbouwsector neergelegd. In de vergunning kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld die nodig zijn om onaanvaardbare risico's voor het milieu en de gezondheid van mens en dier weg te nemen.

Op het moment dat het hergebruik van water een grensoverschrijdend karakter heeft, moeten lidstaten een contactpunt opzetten om samenwerking te bevorderen (artikel 8). Verordening 2020/741 roept lidstaten daarnaast op om de voordelen van veilig hergebruik van water te promoten (artikel 9). De Verordening treedt op 26 juni 2023 in werking. Met het oog op de toekomst zal de Verordening uiterlijk in 2028 geëvalueerd worden om het kader waar nodig aan te scherpen.

Uitvoeringsbesluit verordening hergebruik afvalwater

Het uitvoeringsbesluit krijgt een plaats binnen het kader van de aanstaande Omgevingswet: het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Het uitvoeringsbesluit zal net als de Verordening in werking treden op 26 juni 2023. Het algemene kader uit Verordening 2020/741 zal grotendeels worden overgenomen en er wordt dan ook veel verwezen naar de bepalingen uit deze verordening. De kern van het conceptbesluit zijn het risicobeheerplan en een vergunningplicht. De vergunningsplichtige activiteit is het exploiteren van waterhergebruikssystemen. Ook wordt het bevoegd gezag aangewezen, dit zijn de provincies.

Volgens de Verordening kunnen onderzoeks- en proefprojecten worden vrijgesteld van de strenge eisen voor hergebruik van water die op grond van de verordening gelden. In het Uitvoeringsbesluit is een dergelijke vrijstelling opgenomen. Wel gelden er rijksregels. Zo zijn onderzoeks- of proefprojecten aangewezen als milieubelastende activiteit onder het Bal. Voor milieubelastende activiteiten geldt een specifieke zorgplicht, zoals blijkt uit artikel 2.11 Bal.

Daarnaast is voor onderzoeks- of proefprojecten onder het Uitvoeringsbesluit ook een omgevingsvergunning vereist, zodat een individuele beoordeling kan plaatsvinden. Een vergunning is maximaal vijf jaar geldig. Voor deze projecten is geen risicobeheerplan vereist (Zie de Toelichting, onder 3).

Een aanvulling van het Uitvoeringsbesluit ten opzichte van de verordening zal zijn dat waterhergebruikssystemen die vóór 26 juni 2023 zonder vergunning worden geëxploiteerd, onder bepaalde omstandigheden van rechtswege een omgevingsvergunning kunnen krijgen (bijlage I, artikel IV Besluit activiteiten leefomgeving). Het moet dan gaan om een onderzoeks- of proefproject met water dat niet voor menselijke consumptie is bestemd en waarbij de gewassen die uit het hergebruik voortkomen niet in de handel worden gebracht. Daarnaast moet het waterhergebruiksysteem naar behoren worden gemonitord en mogen er geen onaanvaardbare risico's zijn voor mens en milieu. De omgevingsvergunning van rechtswege is vervolgens twee jaar geldig.

In de toelichting van het Uitvoeringsbesluit is aangegeven dat het onderzoek van de STOWA (Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer) op bepaalde aspecten nog bepalend kan zijn voor de inkleuring van het Uitvoeringsbesluit. Zo is het op grond van de verordening mogelijk om bepaalde stroomgebiedsdistricten of delen daarvan uit te sluiten voor het hergebruik van afvalwater. Afhankelijk van het onderzoek van de STOWA zal beoordeeld moeten worden of bepaalde stroomgebieden in Nederland buiten het bereik van het Uitvoeringsbesluit zouden moeten vallen. Ook zal op basis van het onderzoek door STOWA een kader worden opgesteld met handvatten voor de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. Op deze manier kan het bevoegd gezag inspelen op de lokale situatie. Het onderzoek van de STOWA zal naar verwachting in 2023 gepubliceerd worden.

Gevolgen voor Nederland

Verordening 2020/741 en het hiermee samenhangende Uitvoeringsbesluit bieden mogelijk nieuwe oplossingen voor de droogteproblematiek in Nederland. Als de juiste veiligheidsmaatregelen in acht worden genomen, kan het hergebruik van afvalwater een uitkomst zijn. Wellicht dat het nieuwe juridische kader daarom een aanmoediging is om dit op grotere schaal te doen.

Toch zijn een paar kanttekeningen te plaatsen bij het wettelijk kader, zoals het KWR opmerkt. Voor de aanvraag van een vergunning is een grote hoeveelheid informatie vereist, die niet altijd eenvoudig beschikbaar is. Uit de Verordening blijkt dat de verantwoordelijkheid primair bij de waterleverancier ligt, terwijl efficiënt risicobeheer om interdisciplinaire samenwerking vraagt. Dit is mogelijk een obstakel voor waterleveranciers om een vergunning aan te vragen.

Uit onderzoek blijkt dat de facto al veel gebruik wordt gemaakt van oppervlaktewater met relatief hoge gehaltes gezuiverd afvalwater. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een rioolwaterzuiveringsinstallatie gezuiverd afvalwater loost in oppervlaktewater waaruit verderop water wordt gebruikt voor irrigatie. Dergelijke situaties van 'onbewust hergebruik' worden niet gereguleerd door (EU) wetgeving. Daarnaast wordt ook reeds industrieel afvalwater hergebruikt – daar ziet de Verordening ook niet op. De Verordening is beperkt tot stedelijk afvalwater. Ook dit is niet gereguleerd. Dat kan gevaarlijke situaties opleveren.   

Tot 25 april is het nog mogelijk om digitaal te reageren op de internetconsultatie van het Uitvoeringsbesluit. Mogelijkerwijs zal het Uitvoeringsbeleid hierna op bepaalde aspecten worden gewijzigd of aangescherpt. De voortgang van het Uitvoeringsbesluit is te volgen via deze link.