Consultatieversie Aanvullingsregeling geluid zet woningbouw verder onder druk

Huidig regime: hogere waarden, cumulatieve geluidsbelasting en Wet geluidhinder

De Wet geluidhinder (Wgh) bevat grenswaarden voor de maximale geluidsbelasting van onder meer de gevels van woningen in zones waarop de Wgh van toepassing is. Deze grenswaarden moeten in acht worden genomen bij de vaststelling van ruimtelijke besluiten, zoals bestemmingsplannen, die akoestische gevolgen hebben voor geluidsgevoelige bestemmingen in die zones. De zones waarbinnen de Wgh van toepassing is, zijn de zones langs wegen, spoorwegen en industrieterreinen. De standaardgrenswaarde waaraan besluitvorming moet voldoen is de voorkeursgrenswaarde. Het bevoegd gezag kan onder voorwaarden binnen een bandbreedte een hogere geluidsbelasting dan de voorkeursgrenswaarde vaststellen. Hiervoor moet een zogenoemde hogere waarde procedure worden doorlopen.

Het komt voor dat een geluidgevoelige bestemming is gelegen binnen meer dan een zone, bijvoorbeeld binnen overlappende zones van twee verschillende wegen of binnen de zone van zowel een weg, als een spoorweg of een industrieterrein. In dat geval moet bij de vaststelling van een hogere waarde op grond van artikel 110f leden 1 en 3 en 4 Wgh in beginsel onderzoek worden gedaan naar de effecten van de cumulatie van de verschillende geluidsbronnen.

Een geluidbron die niet in de Wgh is geregeld, maar wel bij de cumulatietoets dient te worden betrokken, is luchtvaartgeluid. Dit betreft het lawaai in beperkingengebieden op grond van het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol rondom de luchthaven Schiphol en op grond van de diverse luchthavenbesluiten voor andere luchthavens van nationale betekenis, zoals Rotterdam The Hague Airport.

De wijze waarop de cumulatieve geluidbelasting van de verschillende bronsoorten wordt berekend, is voorgeschreven in artikel 1.2 jo 1.4 jo hoofdstuk 2 van bijlage I bij het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 (RMG 2012). Voor het bepalen van de cumulatieve geluidbelasting wordt rekening gehouden met de verschillen in hinderlijkheid, wat tot uiting komt in verschillen tussen de dosis-effectrelatie per geluidbron.

Artikel 110f Wgh bevat geen grenswaarde voor cumulatieve geluidsbelasting, zodat de hoogte van de cumulatieve geluidbelasting, mits goed in kaart gebracht, op zichzelf nooit kan leiden tot strijd met de Wgh (bijvoorbeeld ABRvS 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1541, r.o. 11.3).

Huidig regime: Cumulatieve geluidhinder en goede ruimtelijke ordening

Ook buiten de gevallen waarin de Wgh onderzoek naar de cumulatieve geluidbelasting voorschrijft (bijvoorbeeld als een woning alleen maar in een zone langs een weg ligt en daarnaast in de nabijheid van een niet gezoneerd bedrijventerrein) kunnen zich gevallen voordoen waarin rekening moet worden gehouden met een negatieve invloed van cumulatieve geluidbelasting op het woon- en leefklimaat ter plaatse van bepaalde woningen. Om een goede afweging te maken in het kader van een goede ruimtelijke ordening moet in die gevallen de cumulatieve geluidbelasting op de gevel van de betrokken woningen worden bezien (bijvoorbeeld ABRvS 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9964, r.o. 5.4 en ABRvS 30 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5973, r.o. 2.15.3). Ook dan ligt het voor de hand aan te sluiten bij de systematiek van het RMG 2012, hoewel dat niet is voorgeschreven.

Huidig regime: Aanvaardbaarheid van cumulatieve geluidsbelasting

Of de berekende cumulatieve geluidhinder en daarmee de betrokken hogere waarde aanvaardbaar is, is aan het bevoegd gezag (zie artikel 110a lid 6 Wgh). Niet wettelijk is vastgelegd welke consequenties het bevoegd gezag uit de onderzoeksresultaten dient te trekken (ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1800, r.o. 4.3). Niet ongebruikelijk is dat bevoegde gezagen voor het beoordelen van de aanvaardbaarheid van de cumulatieve geluidsbelasting, zowel bij toepassing van artikel 110f Wgh, als uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening, aansluiten bij de zogenoemde methode Miedema. Onderdeel van die methode is dat afhankelijk van de mate geluidbelasting een kwalificatie variërend van goed tot zeer / extreem slecht uit een oogpunt van hinderlijkheid wordt gegeven (zie bijvoorbeeld ABRvS 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3322, r.o. 33.10 en ABRvS 22 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2168, r.o. 2.3.2 en ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4442, r.o. 14.5).

Huidig regime: cumulatieve geluidhinder en binnenwaarde

De Wgh bevat geen normen voor de binnenwaarde van nieuw te bouwen woningen: die normen zijn opgenomen in het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit). Bij de vaststelling van hogere waardebesluiten moet de geluidsisolatie zodanig zijn dat het binnenniveau 35 dB(A) is bij industrielawaai, 33 dB bij weg- of spoorweglawaai (artikel 3.3 lid 1 Bouwbesluit) en 33 dB bij burgerluchtverkeerslawaai (artikel 3.4 lid 2 Bouwbesluit) in acht wordt genomen. Omdat de hogere waarden per geluidbron worden vastgesteld, geldt dat ook de binnenwaarde per bron wordt getoetst. De cumulatieve geluidsbelasting is voor de toets aan de binnenwaarde op grond van het Bouwbesluit niet relevant.

Ten overvloede, ook voor bestaande bouw, waarvoor de Wgh normen bevat voor de binnenwaarde, is de cumulatieve geluidsbelasting niet relevant voor het bepalen of wordt voldaan aan de binnenwaarde (ABRvS 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9964, r.o. 5.7).

Nieuw regime: cumulatieve geluidbelasting en het Aanvullingsbesluit geluid

Op grond van artikel 5.78t Bkl, zoals geïntroduceerd met het Aanvullingsbesluit geluid (link naar de ‘voorjaarsversie’), voorziet een omgevingsplan dat een nieuw geluidgevoelig gebouw zoals een woning toelaat, erin dat het geluid op dat gebouw niet hoger is dan de standaardwaarde zoals opgenomen in tabel 5.78t Bkl. Op grond van de artikelen 5.78u – 5.78 y en 5.78aa Bkl is het onder voorwaarden ook mogelijk dat een omgevingsplan voorziet in woningbouw met meer geluid dan de standaardwaarde. In dat geval bepaalt artikel 5.78ab Bkl dat de aanvaardbaarheid van het gecumuleerde geluid op de woning wordt beoordeeld.

Wat de beoordeling van deze aanvaardbaarheid betreft wordt op pagina 213 van de nota van toelichting op het Aanvullingsbesluit geluid impliciet aangesloten bij de systematiek van de methode Miedema:

 

Image

Een variant op deze tabel stond nog in artikel 3.35 lid 1 van de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit geluid (Abg) zelf. Daardoor moest de kwaliteitsindicatie worden betrokken bij het beoordelen van de aanvaardbaarheid van de gecumuleerde geluidbelasting. Deze verplichte systematiek is komen te vervallen in de laatste versie van het Abg, de tabel staat slechts vermeld in de toelichting van de het Abg en de Arg.

Net als onder de Wgh het geval is, is ook onder het Abg de gecumuleerde geluidbelasting niet genormeerd: “Het bevoegd gezag mag bijvoorbeeld een gecumuleerde geluidbelasting die op grond van de kwaliteitsindicatie objectief als ‘slecht’ moet worden gekwalificeerd, in de omstandigheden van het concrete geval toch aanvaardbaar vinden. Een gecumuleerde geluidbelasting van bijvoorbeeld 58 dB Lcum kan objectief gezien echter niet als ‘goed’ worden betiteld. De kwaliteitsindicatie uit de tabel geeft ook betrokkenen, zoals bewoners, meer houvast bij besluiten van de overheid in situaties waarin verschillende geluidbronnen gezamenlijk leiden tot een hoge geluidbelasting.” (nota van toelichting Abg, pagina 213).

De Abg-wetgever beoogt met de tabel, zij het niet dwingend via de wettekst zelf, dus concrete invulling te geven aan de bestuurlijke afweging(sruimte) die het bevoegd gezag heeft bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de cumulatieve geluidbelasting.

Nieuw regime: de consultatieversie van de Aanvullingsregeling geluid leidt tot het zwaarder meewegen van luchtvaartgeluid bij de cumulatieve geluidbelasting

De nieuwe berekeningswijze voor de gecumuleerde geluidsbelasting staat op grond van artikel 3.36 lid 2 Abg in artikel 3.7 Arg. Net als onder het RMG 2012 het geval is, wordt voor het bepalen van de gecumuleerde geluidbelasting gecorrigeerd met de verschillen in hinderlijkheid tussen de diverse geluidbronsoorten.

Een belangrijke wijziging is dat in artikel 3.7 Arg een gewijzigde dosis-effectrelatie voor luchtvaart wordt toegepast. Deze dosis-effectrelatie sluit nu – na 18 jaar – aan op de Schiphol-curve uit 2002, die wordt toegepast voor de besluitvorming over de luchthaven zelf. Zie ter illustratie onderstaande tabel, ontleend aan pagina 13 van de nota van toelichting op de Arg. Daaruit volg dat het percentage ernstig gehinderden door luchtvaart volgens de zogenoemde Schiphol-curve en met de Arg (de rode lijn) aanzienlijk hoger is dan als de RMG 2012 (de groene lijn) wordt toegepast.

 

Image

Luchtverkeerslawaai zal vanwege de gewijzigde dosis-effectrelatie onder de Arg kortom aanzienlijk zwaarder mee gaan wegen bij het bepalen van de cumulatieve geluidbelasting van onder meer woningen.

Het effect van de gewijzigde dosis-effectrelatie voor luchtverkeerslawaai is dat bijvoorbeeld de geluidskwaliteit in de gehele Schipholregio, anders dan voorheen, als ‘tamelijk slecht’ tot ‘zeer slecht’ moet worden beoordeeld. Ter illustratie hiervan nemen wij als voorbeeld een geluidsbelasting van 48 dB L_den. Een waarde die optreedt of wordt overschreden in een gebied van Oegstgeest via Castricum en Muiden tot aan Nieuwkoop (het gebied tussen de lichtbruine contour en de rode contour, link, werkt niet via Internet Explorer).

 

Image

Onder het RMG 2012 leidde dat tot een cumulatieve geluidsbelasting van 54 dB, maar met de nieuwe dosis-effectrelatie voor luchtvaartgeluid op grond van de Arg wordt de cumulatieve geluidsbelasting 64 dB. Een verschil van 10 dB en daarmee een verzwaring van de beoordeling van ‘redelijk’ naar ‘tamelijk slecht’.

Daarbij is ook van belang dat de geluidsaandachtsgebieden onder het Abg en de Arg bij wegen vaak een tot grotere afstand van een weg reiken dan de zones op grond van de Wet geluidhinder. Dat komt doordat de zones op grond van artikel 74 lid 1 Wgh een gefixeerde omvang hebben, terwijl de omvang van geluidsaandachtsgebied bij wegen wordt bepaald tot de afstand van de weg waar de standaardwaarde wordt overschreden (zie p. 10-11 nota van toelichting Arg). Dit betekent dat ook het gebied waarbinnen de gecumuleerde geluidbelasting in kaart moet worden gebracht, groter is dan het geval is onder de Wgh. 

Nieuw regime: introductie van het bepalen van de gezamenlijke geluidbelasting bij de toets aan de binnenwaarde

Bij het vaststellen van hogere waarden onder de Wgh is de gecumuleerde geluidsbelasting voor de binnenwaarde niet relevant (zie paragraaf 4 hiervoor). En op zichzelf blijft dat zo onder het nieuwe regime, maar wel voorziet 5.78ac Bkl erin dat bij dat bij de vaststelling van een omgevingsplan dat voorziet in woningbouw met meer geluid dan de standaardwaarde, ook het ‘gezamenlijke geluid’ op de gevel wordt bepaald.

En het gezamenlijke geluid is ook bepalend bij nieuwbouw voor de toets aan de binnenwaarde (artikel 4.103 lid 1 aanhef en onder a Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (link naar versie juli 2020) en daarmee voor de mate van geluidsisolatie.

Een opvallend verschil met artikel 3.7 Arg, waarin de berekeningswijze voor de gecumuleerde geluidbelasting is voorgeschreven, is dat in artikel 3.8 Arg, waarin de berekeningswijze voor de gezamenlijke geluidbelasting is voorgeschreven, geen rekening wordt gehouden met verschil in hinderlijkheid. Artikel 3.37 Bkl luidt immers “Het gezamenlijke geluid is volgens het tweede lid van artikel 3.37 Bkl het volgens bij ministeriële regeling gestelde regels bepaalde geluid van geluidbronsoorten en andere geluidbronnen tegelijk, energetisch opgeteld zonder correctie voor de verschillen in hinderlijkheid.”

Als verklaring voor het niet betrekken van verschillen in hinderlijkheid bij de vaststelling van de gezamenlijke geluidbelasting staat op pagina 215 van de nota van toelichting bij het Abg: “Het gezamenlijke geluid wordt alleen toegepast bij het bepalen van geluidwerende maatregelen waarbij verschillen in hinderlijkheid niet relevant zijn.”

Maar ook als geen correctie voor hinderlijkheid wordt toegepast, dan zal het vereiste van het betrekken van de gezamenlijke geluidbelasting voor de toets aan de binnenwaarde er in beginsel altijd toe leiden dat een hogere binnenwaarde wordt berekend dan nu het geval is.

Nieuw regime, gevolgen Arg voor woningbouw 

De gewijzigde dosis-effectrelatie voor luchtverkeerslawaai en het betrekken van de gezamenlijke geluidbelasting voor het bepalen van de binnenwaarde van woningen kan diverse gevolgen voor woningbouw rondom luchthavens. Daarbij kan een onderscheid tussen de gevolgen voor publiekrechtelijke besluitvorming, zowel in bestuurlijk opzicht als in juridisch opzicht en tussen de gevolgen voor bouwbedrijven en daarmee voor de betaalbaarheid van woningen. Deze mogelijke gevolgen bespreken wij hierna.

8.1 Nieuw regime, gevolgen Arg voor publiekrechtelijke besluitvorming in bestuurlijk opzicht

De eerste is dat een omgevingsplan dat dat voorziet in woningbouw waar sprake is van een ‘slecht’ of ‘tamelijk slecht’ geluidsklimaat op zichzelf niet wenselijk is voor de toekomstige bewoners. Zeker als het gaat om grootschalige woningbouw is niet gezegd dat wethouders zich hard zullen maken om voor toekomstige bewoners van hun gemeenten te voorzien in een slecht geluidsklimaat. En datzelfde geldt natuurlijk voor gemeenteraden. De lokale afweging die in de praktijk moet worden gemaakt is geen eenvoudige. En dat is de eerste stap voordat wordt toegekomen aan de juridische haalbaarheid van besluitvorming. Een vertraging in de besluitvorming voor nieuwe woningbouw is hierdoor aannemelijk. 

8.2 Nieuw regime, gevolgen Arg voor publiekrechtelijke besluitvorming in juridisch opzicht

Op zichzelf is de systematiek van het Abg en de Arg ten opzichte van de Wgh niet gewijzigd: voor cumulatieve geluidsbelasting bestaat geen grenswaarde en het is aan het bevoegd gezag de aanvaardbaarheid van de cumulatieve geluidsbelasting te beoordelen. Daar staat tegenover dat een kwalificatie ‘slecht’ voor het geluidsklimaat vrij veel ‘compenserende’ rapporten vergt. Wij wijzen in dit verband op artikel 3:2 Awb (“Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”) en zeker ook op het evenredigheidsvereiste in artikel 3:4 lid 2 Awb (“De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”). Een vraag die bij de toets aan deze bepalingen op kan komen is of het luchtverkeerslawaai wel als een gegeven zou moeten worden gezien, of dat een grote woningbouwopgave een aanvaardbaar woon- en leefklimaat vergt en daarmee een vermindering van het luchtverkeerslawaai.

De centrale norm voor omgevingsplannen onder de Omgevingswet, een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ in artikel 4.2 lid 1 Omgevingswet, hoeft niet tot andere uitkomsten te leiden dan een toets aan de ‘goede ruimtelijke ordening’ in artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening. Wel is het zo dat in de Omgevingswet bijzondere aandacht wordt gevestigd op het specifieke belang van gezondheid (“Onverminderd het derde lid wordt bij het stellen van regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in ieder geval rekening gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid.”). En zie ook bijvoorbeeld paragraaf 1.4 ‘Geluid en gezondheid’ op pagina 69 – 71 van de nota van toelichting op het Abg.

Ook de Afdeling hecht nu al bijzondere waarde aan milieunormen die beogen de menselijke gezondheid te beschermen, zoals geluidsnormen. Illustratief is ABRvS 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1769, r.o. 47.4 over de aanvaardbaarheid van een toename van slagschaduwhinder vanwege windturbines: “De opvatting van provinciale staten komt erop neer dat een toename van slagschaduwhinder van 5 uur en 40 minuten hier uit ruimtelijk oogpunt gerechtvaardigd is. Die opvatting miskent naar het oordeel van de Afdeling de relevantie van de al bestaande situatie die wellicht overbelast is. Dit klemt temeer omdat de in de Activiteitenregeling opgenomen norm voor slagschaduwhinder blijkens de daarbij behorende toelichting (ook) is ingegeven door overwegingen over gezondheid. Het plan is daarom in zoverre in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb.”

Wij vermoeden dat het op zichzelf mogelijk zal zijn een rechtmatig besluit te nemen waarin een slecht akoestisch klimaat aanvaardbaar wordt geacht, maar dat zal wel met een aanzienlijke onderzoekslast gepaard gaan waarbij in het bijzonder aandacht wordt besteed aan de effecten van het cumulatieve geluid op de menselijke gezondheid. Een vertraging in de besluitvorming voor nieuwe woningbouw ligt ook hierom voor de hand.

Wel vermoeden wij dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a Awb een hoge barrière zijn in beroepsprocedures tegen nieuwe woningbouw, voor zover de beroepsgronden betrekking hebbenop een te hoge geluidsbelasting op die woningen. De geluidsnormen waarop een beroep wordt gedaan, beogen immers primair de toekomstige bewoners te beschermen, niet derden die zich verzetten tegen de woningbouw. Overigens zullen belangenorganisaties die zich richten op een aanvaardbaar geluidsklimaat vermoedelijk niet gehinderd worden door het relativiteitsvereiste. 

8.3 Nieuw regime: vermoedelijk hogere kosten voor woningbouw

Naar verwachting al de Arg leiden tot een verhoging van kosten voor woningbouw in de nabijheid van luchthavens, kosten die uiteindelijk door de individuele kopers zullen worden gedragen.

Een eerste aanwijzing voor die hogere kosten staat op pagina 15 van de nota van toelichting op de Arg. Daarin staat dat de aanvaardbaarheid van een hoge cumulatieve geluidsbelasting kan “worden bevorderd met een daarop toegesneden stedenbouwkundig en architectonisch ontwerp. Met weloverwogen keuzes over de situering en vormgeving van de bebouwing kan de blootstelling van bewoners aan geluid worden verminderd. Bij dergelijk “geluidadaptief bouwen” kunnen met aspecten als de te gebruiken gevelmaterialen en de indeling van gebouwen stillere ruimten in gebouwen en relatief geluidluwe zones rond gebouwen gecreëerd worden. Dit zorgt ervoor dat mensen minder worden blootgesteld aan hoge geluidniveaus, waardoor zij minder hinder en slaapverstoring ervaren, wat een positief effect op de gezondheid heeft.” (p. 15 NvT Arg).

Wij kunnen ons op zichzelf goed voorstellen dat bouwkundige en stedebouwkundige maatregelen kunnen bijdragen aan een verbeterd akoestisch binnenklimaat in woningen, maar dergelijke maatregelen vergen natuurlijk wel extra kosten.

Daarnaast vermoeden wij dat de introductie van de gezamenlijke geluidbelasting voor de toets aan de binnenwaarde eveneens kan leiden tot hogere isolatie-eisen en daarmee tot hogere bouwkosten.

Conclusies

• De gewijzigde dosis-effectrelatie voor luchtverkeerslawaai bij het bepalen van de cumulatieve geluidbelasting in de Arg komt meer overeen met de ervaren geluidsbelasting vanwege luchtverkeerslawaai dan het geval is onder het RMG 2012: de juridische werkelijkheid wordt – na 18 jaar – in overeenstemming gebracht met de feitelijke werkelijkheid. Afgevraagd kan worden of de Arg-wetgever veel ruimte had om niet de werkelijke geluidsbelasting van luchtvaargeluid te betrekken bij het bepalen van de cumulatieve geluidsbelasting. Deze nieuwe rekenmethode is echter niet gratis.
• De gewijzigde dosis-effectrelatie voor luchtverkeerslawaai bij het bepalen van de cumulatieve geluidbelasting in de Arg leidt in de juridische werkelijkheid tot een aanzienlijk slechtere kwalificatie van het geluidsklimaat rondom luchthavens dan het geval is onder het regime van de Wgh. Wij kunnen ons voorstellen dat dit naast hogere onderzoekslasten leidt tot tragere publiekrechtelijke besluitvorming. Bovendien toetst de Afdeling de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een slecht geluidsklimaat naar verwachting indringend, in het bijzonder omdat het een gezondheidsaspect betreft, één van de pijlers van de Omgevingswet. Het voorgaande neemt niet weg dat – in juridisch opzicht – ook onder de Arg planologische besluitvorming voor woningbouw in akoestisch belaste gebieden nog mogelijk is, maar aan de beoordeling van de aanvaardbaarheid dient bijzondere aandacht te worden gegeven zodat zowel aan de geluidsregelgeving als aan de algemene normen uit de Awb wordt voldaan.
• Feit is wel dat het rijk deze afweging op het bordje van gemeenten legt, zonder concrete handvatten hoe deze afweging moet worden verricht. Een afwegingskader of een concrete structuur-/omgevingsvisie waarin die afweging op rijksniveau wordt gemaakt, zou zeer behulpzaam zijn woningbouw in gebieden rondom luchthavens van de grond te krijgen.

De hogere cumulatieve geluidbelasting en de introductie van de gezamenlijke geluidbelasting voor de toets aan de binnenwaarde zullen vermoedelijk leiden tot hogere bouwkosten.

Jan van Oosten en Meike Pakkert schreven dit blogbericht in samenwerking met Theodoor Höngens (M+P, www.mp.nl).