Conclusie staatsraad A-G over toepassing artikel 6:19 Awb bij opvolgende besluiten over ruimtelijke plannen

Aanleiding conclusie

De aanleiding voor de conclusie zijn de beroepen die zijn ingesteld tegen het besluit van de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland van 27 januari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan 'Renesse' en het besluit van 23 maart 2023 tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan 'Renesse'. Het bestemmingsplan 'Renesse' bevat een actueel planologisch kader voor het plangebied en bevat in het bijzonder een regeling voor verblijfsrecreatie in de vorm van tweede woningen en recreatieve verhuur van bestaande woningen. De gemeenteraad heeft in dit plan voor 26 woningen een uitsterfregeling opgenomen, waardoor recreatieve verhuur van deze woningen mogelijk blijft, tenzij de recreatieve functie gedurende een aaneengesloten periode van een jaar is beëindigd. Bij gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad het plan op onderdelen gewijzigd vastgesteld en 20 extra woningen onder de reikwijdte van de uitsterfregeling gebracht. 

Het beroep ingesteld tegen het oorspronkelijke bestemmingsplan heeft geleid tot de gewijzigde vaststelling van het plan. Appellanten hadden in beroep namelijk onder meer aangevoerd dat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel dat een aantal van hun woningen niet onder de reikwijdte van de uitsterfregeling is gebracht. Met het gewijzigde besluit heeft de raad dit alsnog gedaan. Aangezien het besluit daarmee nog niet volledig aan hun bezwaren tegemoetkomt, handhaven zij echter hun beroep. Ook verschillende andere partijen hebben daarnaast beroep ingesteld tegen het gewijzigde besluit. Deze partijen stellen ofwel dat de uitbreiding van de uitsterfregeling negatieve gevolgen heeft voor hun leefomgeving of zij zijn van oordeel dat hun woningen ook onder de uitsterfregeling gebracht hadden dienen te worden. 

Vragen gesteld aan staatsraad A-G

De gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Renesse" heeft bij de Afdeling geleid tot vragen over de toepassing van artikel 6:19 Awb. Artikel 6:19 Awb bepaalt dat een bezwaar of beroep tegen een bestreden besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, vervanging of wijziging van een bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Door de wijziging van het plan kan dit artikel relevant zijn. Dit is ook het geval bij wijzigingen van omgevingsplannen. Aangezien een omgevingsplan zoals gezegd een geconsolideerde regeling betreft (zie art. 2.4 Ow en art. 19 Bekendmakingwet), volgt iedere wijziging van het plan steeds op een eerdere wijziging in dezelfde planregeling. Eventuele complicaties bij de toepassing van artikel 6:19 Awb nemen daarom onder de Ow mogelijk substantieel toe. Naar aanleiding van deze constatering is staatsraad A-G Nijmeijer gevraagd een conclusie te nemen en de volgende vragen te beantwoorden:

1. Is er aanleiding om de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken onder de Wro (op onderdelen) aan te passen?
2. Bestaat er aanleiding om de toepassing van artikel 6:19 Awb te veranderen in zaken die gaan over de wijziging van een omgevingsplan?

Artikel 6:19 Awb

De staatsraad A-G start zijn conclusie met een beschouwing van artikel 6:19 Awb. Het doel van artikel 6:19 is tweeledig. Er wordt verlies aan rechtsbescherming mee voorkomen, omdat een appellant niet afzonderlijk hoeft op te komen tegen een nader besluit. Daarnaast zorgt het voor effectieve geschilbeslechting, omdat de regeling voorkomt dat twee instanties oordelen over besluiten binnen hetzelfde geschil (Kamerstukken II  2009/2010, 32 450, nr. 3, p. 33-34).

In algemene zin kan van een nader besluit in de zin van artikel 6:19 Awb gesproken worden als het nieuwe besluit voldoende samenhang vertoont met een bestreden besluit. Dit is het geval als hetzelfde bestuursorgaan door intrekking, wijziging of vervanging, met herhaalde aanwending van dezelfde bevoegdheid en op dezelfde feitelijke grondslag, van het eerder door hem genomen besluit terugkomt, terwijl op dat besluit nog bezwaar, beroep of hoger beroep aanhangig is of (tijdig) wordt gemaakt. Van een wijziging van een besluit is sprake indien het nieuwe besluit iets toevoegt aan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit of daaraan iets afdoet. Vervangingsbesluiten komen volgens de staatsraad A-G in drie soorten voor: een nieuw besluit na intrekking, een nieuw besluit ter vervanging van een door de rechter (gedeeltelijk) vernietigd besluit en een nieuw besluit ter uitvoering van een tussenuitspraak ter vervanging van een nog niet vernietigd besluit. Als er sprake is van een nader besluit, ontstaat er in beginsel van rechtswege beroep tegen dat besluit. Dit beroep mag worden aangevuld met gronden gericht tegen het nadere besluit. Het beroep van rechtswege ontstaat niet als partijen daarbij onvoldoende belang hebben, bijvoorbeeld als het nadere besluit geheel aan de bezwaren tegemoetkomt.

Artikel 6:19 Awb in bestemmingplanzaken

Uit jurisprudentie van de Afdeling leidt de staatsraad A-G dat er in bestemmingsplanzaken grofweg vier categorieën van 6:19-besluiten zijn: 1) reparatiebesluiten; 2) herstelbesluiten; 3) vaststellingsbesluiten met overlappend plangebied; en 4) besluiten die op grond van de inhoud van beroepsgronden als 6:19-besluit worden aangemerkt. Reparatiebesluiten zijn ambtshalve genomen besluiten naar aanleiding van het ingestelde beroep. Het besluit van de gemeenteraad Schouwen-Duivenland kan als zodanig worden aangemerkt. Een herstelbesluit is een besluit genomen naar aanleiding van een tussenuitspraak van de Afdeling. Besluiten die (deels) hetzelfde plangebied bestrijken worden door de Afdeling ook aangemerkt als 6:19-besluit. De Afdeling gaat hierbij dus uit van een gebiedsgewijze benadering. Deze benadering is ook relevant voor de laatste categorie, maar de Afdeling acht in die gevallen niet alleen het betreffende plangebied relevant, maar kent ook waarde toe aan het antwoord op de vraag of de beroepsgronden die naar voren zijn gebracht zien op planonderdelen die door het nadere besluit worden gewijzigd. Is dat het geval, dan is artikel 6:19 Awb van toepassing op dat besluit. Dit is ook het geval als de wijzigingen uit het nieuwe besluit niet de planonderdelen betreffen waartegen beroep is ingesteld, maar er wel sprake is van ruimtelijke samenhang tussen de gewijzigde onderdelen en de bestreden planonderdelen (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2015:512, r.o. 2.2).

Met name de gebiedswijze benadering zorgt er in bestemmingsplanzaken dat artikel 6:19 Awb ruim wordt toegepast. De staatsraad A-G constateert dat de buiten bestemmingsplanzaken gestelde eis dat de besluitvorming binnen de grondslag en reikwijdte van het bestreden besluit moet vallen en dat er een relatie moet bestaan tussen het hangende beroep genomen besluit en het bestreden besluit, in de rechtspraak niet duidelijk naar voren komt, áls er al in rechte aan wordt getoetst. 

Knelpunten toepassing artikel 6:19 Awb bestemmingsplanzaken

De ruime toepassing van artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken kan leiden tot knelpunten. Van rechtswege beroep gericht tegen nadere besluiten kan immers ontstaan zolang er geen einduitspraak is gedaan. De zitting kan hierdoor worden uitgesteld of het onderzoek ter zitting kan worden heropend als het besluit genomen wordt na de sluiting ervan. Het nadere besluit kan daarnaast ook een uitdijende werking op de omvang van het geschil hebben doordat het oorspronkelijke beroep kan worden uitgebreid tot een groter gebied. Beroepsgronden die aanvankelijk niet aan de orde waren, kunnen daardoor een rol gaan spelen. Ook andere partijen kunnen bovendien beroep instellen. Volgens de staatsraad A-G kan dit als het nadere besluit is voorbereid met afdeling 3.4 Awb. Ook als daarvan echter geen sprake is, kunnen er andere partijen beroep instellen. Voor de ontvankelijkheid van het beroep is dan wel vereist dat de appellant door het hangende beroep genomen besluit in een nadeliger positie moet komen te verkeren of het moet hem redelijkerwijs niet verweten kunnen worden dat hij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep heeft ingesteld (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2022:2003, r.o. 2). 

De voorbereiding van het nadere besluit met afdeling 3.4 Awb acht de staatsraad A-G van belang voor de vraag of er sprake is van een 6:19-besluit of van een nieuw primair besluit. Hoewel het uitgangspunt bij een 6:19-besluit is dat dezelfde procedure wordt gevolgd als voor het oorspronkelijke besluit – afdeling 3.4 Awb in het geval van bestemmingsplannen – hoeft dit op grond van Afdelingsjurisprudentie niet in twee gevallen. Afdeling 3.4 Awb hoeft niet opnieuw doorlopen te worden als het nieuwe plan naar aard en omvang voorziet in wijzigingen van ondergeschikte aard of als het plan voorziet in wijzigingen die naar aard en omvang niet leiden tot een wezenlijk ander plan (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2024:1612, r.o. 7.1). Het besluit kan dan worden gebaseerd op het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende ontwerp. Nadere besluiten die zonder afdeling 3.4 Awb worden voorbereid lijken bij uitstek binnen het bereik van artikel 6:19 Awb te vallen. Een nader besluit dat wel met afdeling 3.4 Awb wordt voorbereid, is volgens de staatsraad A-G echter niet automatisch een primair besluit. Met name de gebiedsgewijze benadering van de Afdeling zorgt er namelijk voor dat ook dan van rechtswege beroep ontstaat.

Het gevolg van toepassing van een 6:19-besluit is, zoals eerder aangestipt, dat de Afdeling de mogelijkheid voor een ontvankelijk beroep in beginsel beperkt tot diegenen die door het hangende beroep genomen besluit in een nadeliger positie zijn komen te verkeren of belanghebbenden die het redelijkerwijs niet verweten kan worden dat zij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld. Deze inperking van beroepsgerechtigden dient het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2023:3771, r.o. 6.1). Het idee is dat niet kan worden aanvaard dat beroep wordt ingesteld door een belanghebbende die geen beroep heeft ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit, terwijl het nadere besluit primair voorziet in dezelfde ontwikkeling. Dit geldt zowel voor herstel- als reparatiebesluiten. In bestemmingsplanzaken worden echter ook besluiten die nieuwe onderdelen in zich hebben, als 6:19-besluit aangemerkt. In het kader van die besluiten voert de Afdeling geen inperking van de kring van beroepsgerechtigden door (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2015:2336). Dit maakt het systeem van rechtsbescherming ingewikkeld en schuurt volgens de staatsraad A-G met het idee achter artikel 6:19 Awb. 

Oplossingsrichtingen

De staatsraad A-G acht de uitdijende werking van de toepassing van artikel 6:19 Awb op de omvang van het beroep het voornaamste knelpunt. Dit knelpunt kan enkel worden verminderd als de huidige jurisprudentie van de Afdeling wordt aangepast. Dat kan volgens hem door middel van twee samenhangende lijnen: 1) consequente inperking kring van beroepsgerechtigden en 2) scherpere toetsing van de aard van het besluit. De eerste lijn houdt in dat in alle gevallen waarin artikel 6:19 Awb van toepassing is, de kring van beroepsgerechtigden moet worden beperkt tot degenen die door het nadere besluit in een nadeliger positie zijn komen te verkeren of wegens gewijzigde omstandigheden niet kan worden verweten dat zij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld. Deze inperking voorkomt dat de omvang van het geding van het aanvankelijke beroep wordt uitgebreid en vindt daarin ook de rechtvaardiging ervan. Die rechtvaardiging vereist wel dat er daadwerkelijk sprake is van een nader besluit. De Afdeling dient volgens de staatsraad A-G in haar uitspraken dan ook nadrukkelijker dan zij nu doet, te beoordelen wat het karakter is van een hangende beroep genomen besluit. Besluiten kunnen daarbij volgens de staatsraad A-G in vier categorieën worden onderverdeeld: a) herstelbesluiten; b) zuivere reparatiebesluiten; c) primaire besluiten; of d) een combinatie. De gebiedsgewijze benadering, waarbij elk nader besluit dat betrekking heeft op hetzelfde plangebied wordt aangemerkt als een 6:19-besluit, dient te worden verlaten. De inhoud van de beroepsgronden moet volgens de staatsraad A-G daarnaast een nadrukkelijkere rol krijgen bij de beoordeling van de vraag of artikel 6:19 Awb van toepassing is. 

Beoordeling of sprake is van een 6:19-besluit

De beoordeling van de vraag of er sprake is van een 6:19-besluit begint volgens de staatsraad A-G bij de vaststelling of het hangende beroep genomen besluit is voorbereid afdeling 3.4 Awb. Is dit niet het geval én is dit gelet op de relevante jurisprudentie terecht, dan moet er volgens de staatsraad A-G worden aangenomen dat er altijd sprake is van een zuiver reparatiebesluit waarop artikel 6:19 Awb van toepassing is. Is het hangende beroep genomen besluit wél voorbereid met afdeling 3.4 Awb, dan wordt het echter ingewikkelder. Aan de hand van het ingestelde beroep moet dan beoordeeld worden of het besluit een herstelbesluit is, een zuiver reparatiebesluit of dat het geheel dan wel gedeeltelijk als een primair besluit dient te worden aangemerkt. In de eerste twee gevallen is artikel 6:19 Awb van toepassing en geldt de inperking van de kring van beroepsgerechtigden. Bevat het besluit daarentegen wel nieuwe onderdelen dan zou het in theorie voor het bepalen van de kring van beroepsgerechtigden moeten worden gesplitst. Tegen de primaire onderdelen kunnen alle belanghebbenden ten volle beroep instellen; tegen de reparatieonderdelen alleen de belanghebbenden die in een nadeliger positie zijn komen te verkeren. Dit acht de staatsraad A-G echter een te compliceerde oplossing voor de rechtspraktijk. Een werkzame oplossing vindt de staatsraad A-G wel in het loslaten van de toepassing van artikel 6:19 Awb in het geval van een gecombineerd besluit. Zodra een hangende beroep genomen besluit, dat is voorbereid met afdeling 3.4 Awb, ook nieuwe planonderdelen bevat die geen verband houden met het oorspronkelijke beroep, dan dient dit besluit volgens de staatsraad A-G te worden aangemerkt als een primair besluit. Alle beroepsgerechtigden dienen dan afzonderlijk beroep in te stellen tegen dit besluit, ook de appellant(en) in de oorspronkelijke beroepsprocedure. 

Het loslaten van de toepassing van artikel 6:19 Awb in het geval van gecombineerde besluit kan volgens de staatsraad A-G wel pas als voldaan wordt aan twee voorwaarden. Ten eerste moet worden gewaarborgd dat diegene die tegen het oorspronkelijke besluit beroep heeft ingesteld, tijdig rechtsbescherming kan aanwenden tegen het nieuwe besluit. Dit kan bijvoorbeeld doordat de Afdeling appellant actief wijst op het feit dat afzonderlijk beroep moet worden ingesteld tegen het nieuwe besluit. Daarnaast leidt de "inhoudelijke afhankelijkheidsrelatie" tussen het beroep tegen het oorspronkelijke besluit en het beroep tegen het nieuwe besluit ertoe dat eerst in rechte vast moet komen te staan of het nieuwe besluit rechtmatig is op de onderdelen die in het eerste beroep zijn bestreden. De staatsraad A-G stelt dat dit kan gebeuren door met artikel 8:14 Awb het beroep van de oorspronkelijke appellant(en) in de procedure tegen het gecombineerde besluit af te splitsen van het beroep van eventuele andere appellanten. Mocht het gecombineerde besluit vervolgens worden vernietigd, dan moet ook nog uitspraak worden gedaan in het beroep gericht tegen het oorspronkelijke besluit. Blijft het gecombineerde besluit in stand, dan moet bezien worden of er nog procesbelang is bij de appellant(en). 

Toepassing artikel 6:19 Awb in omgevingsplanzaken

De oplossingsrichtingen die de staatsraad A-G in bestemmingsplanzaken voor zich ziet, acht hij ook relevant in omgevingsplanzaken. Ook in deze zaken dient volgens hem nadrukkelijker beoordeeld te worden of artikel 6:19 Awb van toepassing is op het nieuwe besluit. De gebiedsgewijze benadering dient daarbij volgens de staatsraad A-G achterwege te worden gelaten. Door het feit dat een omgevingsplan een geconsolideerde regeling is, vindt iedere wijziging van een omgevingsplan immers plaats binnen dezelfde planologische regeling en hetzelfde plangebied. De gebiedsgewijze benadering heeft dan ook geen onderscheidend vermogen. 

Op grond van de beoordeling kan een besluit tot wijziging van het omgevingsplan ofwel een reparatiebesluit zijn, een herstelbesluit of een gecombineerd besluit. In welke categorie het besluit valt, kan volgens de staatsraad A-G ook hier gedeeltelijk worden afgeleid uit de toepassing van afdeling 3.4 Awb. Het (terecht) niet toepassen van deze afdeling wijst volgens de staatsraad A-G op het zijn van een reparatie- of herstelbesluit. Deze besluiten kunnen echter ook worden voorbereid met afdeling 3.4 Awb. Bij toepassing van deze afdeling zal dan ook aan de hand van de beroepsgronden dienen te worden vastgesteld hoe het nieuwe besluit moet worden aangemerkt. Voor de herstel- en reparatiebesluiten geldt dat artikel 6:19 Awb van toepassing is. Voor gecombineerde besluiten stelt de staatsraad A-G voor om artikel 6:19 Awb niet van toepassing te verklaren. Daarbij gelden dan wel de eerdergenoemde randvoorwaarden.

Observaties

Het onderzoek van de staatsraad A-G maakt duidelijk dat de Afdeling in haar huidige jurisprudentie coulant is richting appellant(en). Beroep ingesteld tegen een bestemmingsplan leidt in veel gevallen tot van rechtswege beroep tegen de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan dat betrekking heeft op hetzelfde plangebied. Deze coulance strekt zich ook uit tot appellanten die geen beroep hebben ingesteld tegen het eerdere bestemmingsplan, maar wel opkomen tegen het nieuwe plan. De toets of die appellanten als gevolg van het besluit in een nadeligere positie zijn komen te verkeren of dat hen niet verweten kan worden dat ze niet eerder beroep hebben ingesteld, wordt niet uitgevoerd als het plan nieuwe onderdelen bevat. Volgens de staatsraad A-G leidt deze coulance tot een uitdijende werking van de omvang van het geding. Er ontstaat van rechtswege beroep voor appellanten wanneer dit eigenlijk niet gerechtvaardigd is en de kring van beroepsgerechtigden wordt niet beperkt. In de praktijk kan de coulance ertoe leiden dat plannen niet snel onherroepelijk worden, omdat de nieuwe gewijzigde plannen in de reeds lopende procedure worden gezogen. Met name onder de Ow zal dit aan de orde kunnen zijn, aangezien er dan steeds sprake is van een wijziging van één plan. 

De oproep van de staatsraad A-G om strenger te toetsen of sprake is van een 6:19-besluit is gezien het voorgaande, goed te volgen. Voorkomen moet worden dat de coulance die de Afdeling tot op heden heeft getoond, zich tegen haar gaat keren. Het beperken van de toepassing van artikel 6:19 Awb tot herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten past in die lijn. Deze besluiten dienen immers daadwerkelijk tot wijziging of vervanging van de oorspronkelijke plannen. De aanbeveling om gecombineerde besluiten die zijn voorbereid met afdeling 3.4 Awb niet onder de werking van artikel 6:19 Awb te brengen, kan in het verlengde hiervan worden gezien. Er wordt daarmee een praktische keuze gemaakt om tegen deze besluiten geen van rechtswege beroep te laten ontstaan. Deze praktische keuze wordt echter begrensd door de minder praktische randvoorwaarde dat het beroep tegen het nieuwe plan eerder moet worden behandeld dan het beroep tegen het oorspronkelijke plan. In het geval er meerdere appellanten zijn, zou splitsing van het beroep dit mogelijk moeten maken. Of splitsing daadwerkelijk aan de orde kan zijn, staat echter niet op voorhand vast. De verschillende beroepen kunnen immers zodanig samenhangen dat gezamenlijke behandeling vereist is. De vraag is of de staatsraad A-G in een dergelijk geval artikel 6:19 Awb wel van toepassing acht. Splitsing van beroep zorgt bovendien voor een de facto toepassing van artikel 6:19 Awb. De splitsing strekt er immers toe de Afdeling eerst een oordeel te laten vellen over het nieuwe besluit en dan pas – als daar nog belang bij bestaat – over het oorspronkelijke besluit. Afgevraagd kan worden of dan niet beter alsnog artikel 6:19 Awb kan worden toegepast en de huidige jurisprudentie van de Afdeling kan worden gehandhaafd. Daardoor worden de besluiten in ieder geval in samenhang bezien en wordt voorkomen dat de Afdeling eerst een procedurele puzzel moet leggen voordat zij aan de inhoud toe kan komen. Het loslaten van de gebiedsgewijze benadering is in dit kader wel aan te bevelen. De inperking die in verschillende zaken al is toegepast door tevens te toetsen aan de beroepsgronden die naar voren zijn gebracht, vormt daarop echter een adequate aanpassing.