Conclusie staatsraad A-G en uitspraak van de Afdeling

Aanleiding conclusie en uitspraak

De gemeenteraad van de gemeente Boekel heeft het 'Omgevingsplan Buitengebied 2016' (het "Omgevingsplan") vastgesteld met toepassing van artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet ("BuChw"). Een bestemmingsplan verbrede reikwijdte is een ruimtelijk plan dat een breder bereik kan hebben dan een regulier bestemmingsplan. Naast regels die strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kunnen in dit plan regels worden gesteld met betrekking tot de fysieke leefomgeving zoals duurzaamheid of gezondheid. Lid 13 van artikel 7c BuChw geeft aan de gemeenteraad daarnaast de bevoegdheid om de vaststelling van delen van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad van Boekel heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en bij afzonderlijk besluit de bevoegdheid om herzieningen van het Omgevingsplan vast te stellen, onder voorwaarden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders van Boekel (het "College"). Naar aanleiding van dit besluit heeft het College een drietal herzieningen van het Omgevingsplan vastgesteld. Tegen deze herzieningen is beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

In het beroep hebben appellanten onder meer aangevoerd dat de herzieningen onbevoegd zijn genomen omdat ze niet conform het delegatiebesluit zijn vastgesteld. Ook zouden de herzieningen niet voldoen aan de beleidsregels die in het delegatiebesluit zijn opgenomen. De voorzieningenrechter heeft zich over deze aspecten in haar uitspraak niet uitgelaten. Naar haar oordeel zou nader onderzoek in de bodemprocedure dienen plaats te vinden. De rechter heeft op grond van een belangenafweging de herziene plannen wel geschorst (ECLI:NL:RVS:2021:1637). Vooruitlopend op het onderzoek in de bodemprocedure heeft de voorzitter van de Afdeling staatsraad A-G Nijmeijer op 1 december 2021 gevraagd een conclusie te nemen. De vragen die aan hem zijn voorgelegd zijn samengevat de volgende:

1. Welke eisen moeten uit het oogpunt van kenbaarheid en rechtszekerheid worden gesteld aan het delegatiebesluit?
2. Is het toegestaan in het delegatiebesluit te verwijzen naar beleid waarin inhoudelijke eisen worden gesteld?
3. Kunnen bij het Omgevingsplan vastgestelde regels, die relevantie krijgen in het kader van een herziening van het plan, (opnieuw) worden aangevochten?

Algemene bepalingen delegatie

Voordat we naar de analyse van de staatsraad A-G gaan, is het goed vast te stellen wat delegatie ook al weer inhoudt en wat hierover in de Algemene wet bestuursrecht ("Awb") geregeld is. Een definitie van delegatie is opgenomen in artikel 10:13 Awb. Op grond van dat artikel wordt onder delegatie verstaan: het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder zijn eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Omdat delegatie een ingrijpende inbreuk maakt op de verdeling van bevoegdheden – het delegerende orgaan mag de bevoegdheid immers niet meer zelf uitoefenen (art. 10:17 Awb) – is er een wettelijke grondslag voor vereist (art. 10:15 Awb). Met betrekking tot de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid kan het delegerende bestuursorgaan beleidsregels stellen (art. 4:81 lid 1 en art. 10:16 lid 1 Awb). Andere instructies over hoe te beslissen in een concreet geval zijn niet toegestaan, omdat deze zelfstandige bevoegdheidsuitoefening illusoir zouden maken. De beleidsregels kunnen betrekking hebben op de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan (art. 1:3 lid 4 Awb). In het delegatiebesluit zelf kunnen ook beperkingen in de overdracht worden opgenomen, bijvoorbeeld door te bepalen dat de delegatie slechts geldt voor bepaalde situaties (Kamerstukken II 1993/1994, 23 700, nr. 3).

Delegatiebevoegdheid bestemmingsplan verbrede reikwijdte en omgevingsplan

Delegatie betreft dus het overdragen van een bevoegdheid door een bestuursorgaan. Zoals gezegd is de delegatiemogelijkheid die de aanleiding gaf voor de conclusie van staatsraad A-G Nijmeijer – de mogelijkheid tot delegatie van het vaststellen van delen van een bestemmingsplan verbrede reikwijdte – opgenomen in artikel 7c lid 13 van het BuChw. De toelichting op dit artikel is beperkt. De wetgever merkt hoofdzakelijk op dat lid 13 meer vrijheid biedt dan de planfiguren die in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) zijn opgenomen om het bestemmingsplan door het college van burgemeester en wethouders te laten aanpassen (uitwerkings- en wijzigingsplannen). De delegatiemogelijkheid wordt niet zo strikt geregeld als die planfiguren. Het wordt aan de raad overgelaten om grenzen voor het college van burgemeester en wethouders te stellen (Stb. 2014, 168).

Onder de Ow is de bevoegdheid tot het delegeren van delen van het omgevingsplan neergelegd in artikel 2.8 Ow. De toelichting op dat artikel is een stuk uitgebreider. Naast algemene inzichten over de werking van delegatie wordt concreet benoemd dat uit de woorden "delen van" blijkt dat regelgevende bevoegdheden niet integraal kunnen worden overdragen. Het is aan het democratisch meest gelegitimeerde orgaan om te bepalen of en op welke wijze toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid tot delegatie. Ook benoemt de wetgever dat artikel 2.8 Ow geen voortzetting is van artikel 3.6 Wro. Uitvoering van een delegatiebesluit wijzigt het omgevingsplan zelf en betreft geen zelfstandig planfiguur. De jurisprudentie gevormd over artikel 3.6 Wro zou volgens de wetgever dan ook niet of niet zonder meer toepasbaar zijn bij toepassing van artikel 2.8 Ow. Zo hoeft niet al ten tijde van de vaststelling van het delegatiebesluit te zijn aangetoond dat de gedelegeerde aanpassingen van het omgevingsplan zullen voldoen aan het wettelijke kader. Delegatie kan bovendien ook afhankelijk worden gemaakt van een onzekere, toekomstige gebeurtenis. De aanpassing van het omgevingsplan zelf zal wel aan dezelfde eisen moeten voldoen als een door de gemeenteraad aangebrachte wijziging en daartegen kan ook op dezelfde wijze in rechte worden opgekomen. Tegen het delegatiebesluit – dat volgens de wetgever een afzonderlijk besluit is dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan – kunnen geen rechtsmiddelen worden aangewend (Kamerstukken II 2013/204, 33 963, nr. 2).

Conclusie staatsraad A-G Nijmeijer

Bekendmaking delegatiebesluit

De analyse van de staatsraad A-G start met de vraag hoe een delegatiebesluit bekend dient te worden gemaakt. Deze vraag komt aan de orde omdat het besluit – dat volgens de wetgever en de A-G aangemerkt kan worden als algemeen verbindend voorschrift – pas in werking treedt op het moment dat het op de juiste manier bekend is gemaakt (zie art. 8 Bekendmakingswet). De bevoegdheid van het college tot vaststelling van delen van het bestemmingsplan verbrede reikwijdte bestaan dus pas na die bekendmaking. Van belang daarbij is dat algemeen verbindende voorschriften vastgesteld door bestuursorganen van de gemeente bekend dienen te worden gemaakt door plaatsing in een publicatieblad (art. 6 Bekendmakingswet; geldend per 1 juli 2021). Publicatiebladen, zoals de Staatscourant of het gemeenteblad, worden uitgegeven op www.officielebekendmakingen.nl (art. 3.1 Besluit elektronische publicaties juncto art. 2.1 Regeling elektronische publicaties). Slechts na plaatsing van het delegatiebesluit in een publicatieblad op deze website is het college toegestaan delen van het ruimtelijk plan aan te passen. Onder de Ow wijzigt dit niet.

Mogelijkheden delegatie en vereisten rechtszekerheid

De staatsraad A-G buigt zich vervolgens over de vraag wanneer het primaat van de gemeenteraad bij het maken van bestemmingsplannen ongeoorloofd doorbroken wordt door de vormgeving van een delegatiebesluit. Daarbij vraagt de staatsraad A-G zich af wat precies verstaan moet worden onder 'delen van' het plan waarop de delegatie volgens de artikelen 7c lid 13 BuChw en 2.8 Ow mag zien. Hij ziet twee mogelijke benaderingen: een geografische en inhoudelijke. De geografische uitleg gaat volgens hem uit van het grondgebied van de gemeente. De planbevoegdheid mag in die benadering niet voor het gehele grondgebied aan het college worden gedelegeerd, maar slechts gedeeltelijk. In de inhoudelijke uitleg heeft 'delen van' betrekking op onderdelen van het voor een locatie geldende samenstel van planregels. Dat betekent dat de gemeenteraad voor iedere locatie binnen de gemeente zelf een deel van de planregeling vaststelt en aan het college de bevoegdheid delegeert om de geldende planregeling aan te vullen of anderszins te wijzigen.

Volgens de staatsraad A-G blijkt uit de wettekst noch de toelichtende stukken welke uitleg door de wetgever is beoogd. De bestuursrechter zal dan ook duidelijkheid moeten geven. De voorkeur van de staatsraad A-G gaat uit naar de inhoudelijke uitleg, onder meer omdat in de nota van toelichting op artikel 7c lid 13 BuChw wordt gesproken over '(ondergeschikte) delen'. Waarschijnlijk maakt hij uit die bewoordingen op dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad de gehele planregeling voor een locatie aan het college over te laten. De gemeenteraad zal hoe dan ook zelf in het delegatiebesluit tot uitdrukking dienen te brengen wat in het kader van het besluit verstaan moet worden onder 'delen van het plan'. Kenbaarheid en rechtszekerheid vereisen dat het delegatiebesluit de grenzen van de gedelegeerde bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrenst. Naar mening van de staatsraad A-G kan voor de eisen die gesteld worden aan de inhoud van het delegatiebesluit aansluiting gezocht worden bij de rechtspraak over wijzigingsbevoegdheden als bedoeld in artikel 3.6 lid 1 aanhef en onder a Wro. In de rechtspraak over die bevoegdheid is namelijk een vaste lijn ontwikkeld die inhoudt dat door de gemeenteraad in voldoende mate moet worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze het college van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag maken. De bevoegdheid moet in beide opzichten door voldoende objectieve normen worden begrensd (zie in dit kader ook het eerdere blog dat wij schreven over flexibele bestemmingsplannen). De staatsraad A-G wijst er hierbij wel op dat het gaat om 'aansluiting' bij deze jurisprudentie en niet het één-op-één overnemen. De delegatiebevoegdheid is immers ruimer dan de wijzigingsbevoegdheid. In de kern gaat het er om dat het delegatiebesluit voor eenieder kenbaar in objectief omschreven normen aangeeft in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college regelgevende bevoegdheid toekomt. Het gebruik van open normen is daarbij volgens de staatsraad A-G toegestaan, zolang de gekozen normen op zichzelf bezien als objectieve normen kwalificeren  (zie in dat kader een ander blog dat wij eerder schrijven).

Verwijzing naar beleid(sregels) in het delegatiebesluit

Over de mogelijkheid tot verwijzing naar beleidsregels in het delegatiebesluit wijst de staatsraad A-G erop dat de gemeenteraad, binnen de grenzen van de aan hem gedelegeerde bevoegdheid beleidsregels kan vaststellen. Dit volgt uit artikel 4:81 lid 1 Awb. De staatsraad A-G merkt echter op dat er in de literatuur over deze mogelijkheid niet eenduidig gedacht wordt. Naar aanleiding hiervan overweegt hij dat als de eis wordt gesteld dat de grenzen van de gedelegeerde bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk moeten worden begrensd, iedere constructie waarbij het college enigerlei vorm van discretionaire ruimte krijgt bij de beoordeling of hem een regelgevende bevoegdheid toekomt, onrechtmatig is. De beleidsregels zullen dan ook geen betrekking kunnen hebben op de vraag of er een regelgevende bevoegdheid is, maar zien op de wijze hoe de bevoegdheid in een concreet geval door het college mag worden gebruikt. Daarmee wordt ook voorkomen dat het college op grond van artikel 4:84 Awb – de inherente afwijkingsbevoegdheid die bestaat in het kader van beleidsregels – zichzelf een regelgevende bevoegdheid zou kunnen toekennen.

Omvang beroep bij opeenvolgende planherzieningen

Staatsraad A-G Nijmeijer buigt zich tot slot over de vraag of regels uit een bestemmingsplan verbrede reikwijdte/omgevingsplan die door de herziening van dat plan niet gewijzigd worden, wel opnieuw kunnen worden aangevochten in een beroepsprocedure. De staatsraad A-G gaat er in beginsel vanuit dat dit niet kan. Om de mate van rechtsbescherming echter niet ten koste te laten gaan van de keuze voor een geconsolideerde plansystematiek, zouden beroepsgronden die zijn gericht tegen regels die bij een eerdere vaststelling in het omgevingsplan zijn opgenomen, wél moeten worden toegelaten als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

1. de bestreden regel is nodig voor een vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en evenredigheid bezien rechtmatige planologische regeling, en
2. appellant was ten tijde van de vaststelling van de bestreden regel niet gerechtigd om beroep in te stellen of appellant kan niet worden verweten dat hij toen geen beroep heeft ingesteld.

Deze voorwaarden komen er onzes inziens op neer dat indien regels uit het moederplan door de planherziening een nieuwe betekenis krijgen – bijvoorbeeld doordat er nieuwe activiteiten worden toegestaan – deze regels opnieuw mogen worden aangevochten. Daarmee wordt volgens de staatsraad A-G bereikt dat appellanten in de positie komen die voor hen zou bestaan als voor de relevante locatie een planologisch regime wordt vastgesteld zonder dat het bevoegd gezag voor de invulling van dat regime kan terugvallen op een geconsolideerd omgevingsplan. Om de rechtszekerheid te borgen merkt de staatsraad A-G wel op dat, indien de beroepsgronden die zijn gericht tegen de in rechte onaantastbare planregels naar het oordeel van de bestuursrechter doel treffen, de rechter daar niet het gebruikelijke gevolg aan zou moeten verbinden van vernietiging. De in rechte onaantastbare planregels zouden hun rechtskracht moeten behouden en de bestuursrechter zou zich moeten beperken tot het oordeel dat de in het omgevingsplan opgenomen planregels die in rechte onaantastbaar zijn, moeten worden aangevuld of gewijzigd opdat voor de locatie van appellant een evenwichtige planregeling wordt vastgesteld.

Uitspraak Afdeling

Na de conclusie van de staatsraad A-G heeft de Afdeling op 17 augustus 2022 een uitspraak gedaan in de bodemprocedure. De Afdeling onderschrijft in die uitspraak de conclusie van de staatsraad A-G dat een delegatiebesluit als het voorliggende een algemeen verbindend voorschrift is. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in de totstandkomingsgeschiedenis van de Derde tranche Awb. De Afdeling komt vervolgens tot de conclusie dat het besluit van de gemeenteraad van Boekel niet volgens de wettelijke eisen bekend is gemaakt en dus niet in werking is getreden. De Afdeling ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb te passeren, omdat belanghebbenden niet door het gebrek zijn benadeeld. Uit de beroepschriften blijkt immers dat de appellanten met de inhoud van het besluit bekend waren en dat ook zij ervan uitgingen dat het besluit in werking was getreden. Dit neemt echter niet weg dat het delegatiebesluit alsnog juist bekend dient te worden gemaakt.

De Afdeling onderschrijft daarnaast de conclusie van de staatsraad A-G dat het primaat van de vaststelling van een planregeling bij de raad berust. Het is dus aan de raad om te besluiten over het al dan niet delegeren van de vaststelling van delen van het plan. Die delegatie dient begrensd te worden, maar de vraag of in een concreet geval sprake is van delegatie van delen van het plan kan volgens de Afdeling niet op voorhand op de door de staatsraad A-G bedoelde categoriale wijze worden beantwoord, maar is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De raad dient in het delegatiebesluit de bevoegdheid van het college wel voldoende concreet en objectief begrenzen, zodat uit het oogpunt van rechtszekerheid duidelijk en kenbaar is voor welke delen het college verantwoordelijk is. Beleidsregels kunnen de bevoegdheid ook begrenzen, mits die begrenzing op grond van de beleidsregels voldoende concreet en objectief te bepalen is. Of dit het geval is, hangt af van de omstandigheden van het geval.

Voor het delegatiebesluit van de gemeente Boekel betekent het voorgaande vrij weinig. Waar de staatsraad A-G nog opmerkte dat het besluit niet voldoende objectief begrensd is omdat er verwezen wordt naar beleidsstukken die niet geschreven zijn om te fungeren als afbakening van een te delegeren planbevoegdheid, komt de Afdeling niet aan een dergelijke analyse toe. De Afdeling kijkt slechts naar de aangevoerde beroepsgronden en gaat na of het plan in overeenstemming is met de beleidsregels die genoemd zijn in het delegatiebesluit. Aangezien die op een aantal punten niet het geval is, wordt het College opgedragen deze gebreken te herstellen. Het delegatiebesluit blijft in stand.

Betekenis voor de praktijk

Met de uitspraak van 17 augustus 2022 biedt de Afdeling enige concretisering wat betreft de delegatiebevoegdheid in het kader van een bestemmingsplan verbrede reikwijdte/omgevingsplan. De Afdeling laat de mogelijkheid open om de vaststelling van delen van het plan geografisch te delegeren aan het college. Het belangrijkste vereiste is dat de raad de gedelegeerde bevoegdheid voldoende concreet en objectief begrenst. Ondanks dat de Afdeling niet toekomt aan de vraag hoe dat dan precies zou moeten, kan daarbij onzes inziens aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie over wijzigingsplannen en het gebruik van open normen.

Gegevens conclusie en uitspraak

Concl. A-G Nijmeijer 14 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1109

Zaaknummer: 202100119/3/R2

ABRvS 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2922:2394

Zaaknummer: 202100119/1/R2