Casus Weespersluis: een procedeerverbod in kort geding vanwege misbruik van recht. Kan dat zo maar?

Wat was er aan de hand in deze zaak?

In Weesp wordt een grote nieuwe wijk gebouwd: de ‘Weespersluis’.  Dit project wordt gefaseerd ontwikkeld en bestaat uit in totaal circa 2.750 woningen. Het bestemmingsplan is inmiddels onherroepelijk en de natuurtoestemmingen ook. De verkoop kon beginnen. In de zomer van 2021 sluiten 162 toekomstige huiseigenaren (hierna ‘de kopers’) koop- en aannemingsovereenkomsten af met verschillende projectontwikkelaars, waaronder GEM (hierna tezamen: ‘GEM’). Deze overeenkomsten bevatten de opschortende voorwaarde dat binnen negen maanden een onherroepelijke omgevingsvergunning moet zijn verkregen. De kopers krijgen ook hypotheekoffertes van verschillende banken waarin dezelfde voorwaarde is opgenomen. Het merendeel van de hypotheekoffertes heeft een bepaalde geldigheidsduur en de meeste offertes lopen af in maart, april of mei 2022. De enige omgevingsvergunning die nog nodig is, is voor de activiteit bouwen (art. 2.1 lid 1 onder a Wabo). Aangezien het bestemmingsplan al onherroepelijk is en een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen een gebonden beschikkingen is met weinig ruimtelijke uitstraling, veronderstellen de kopers dat de voorwaarde van een onherroepelijke omgevingsvergunning geen problemen zal opleveren.

Op 26 oktober verleent het College van Burgemeester en Wethouders de omgevingsvergunning voor activiteit bouwen bouw van 162 woningen. De Stichting Flora & Faunabescherming (hierna ‘de stichting’) maakt tegen deze omgevingsvergunning bezwaar. De bezwaren worden ongegrond verklaard en in het voorjaar van 2022 stelt de stichting beroep in bij de bestuursrechter. De stichting is het met name oneens met de volgordelijkheid van de ontwikkeling. Zij meent dat de groenontwikkeling achterblijft op de woningontwikkeling en dat de woningen daarom nog niet gebouwd mogen worden.

Het ontbreken van de onherroepelijke omgevingsvergunning voor het aflopen van de geldigheid van de hypotheekoffertes levert voor de kopers problemen op. Zij moeten hun hypotheekofferte verlengen tegen nieuwe marktvoorwaarden. Dat betekent hogere huizenprijzen en hogere rente. Bovendien moeten zij mogelijk een contractuele boete betalen. Voor sommige kopers betekent het dat zij de financiering niet meer rond zullen krijgen en het huis niet kunnen kopen.

De kopers en GEM nodigen daarom de stichting uit voor overleg. Wat kunnen zij doen om aan de belangen van de stichting tegemoet te komen? Maar de stichting weigert. Vanwege een vertrouwensbreuk met GEM door eerder geschonden afspraken, zo stelt de stichting.

Op 24 maart 2022 dagvaardt GEM de stichting in kort geding en vordert GEM kort gezegd een procedeerverbod vanwege misbruik van recht. De kopers vorderen middels tussenkomst hetzelfde.

Het vorderen van een procedeerverbod vanwege misbruik van recht: kan dat zo maar?

De wet biedt die mogelijkheid maar de lat ligt hoog. Artikel 3:13 lid 1 BW bepaalt dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. Een bevoegdheid wordt onder meer misbruikt als die bevoegdheid wordt uitgeoefend met geen ander doel dan het aanbrengen van schade of met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend (lid 2). Daarbij speelt een belangenafweging een rol.

Er kan ook misbruik worden gemaakt van procesrecht en op grond van artikel 3:15 BW geldt dat ook in het bestuursrecht. Er kan sprake zijn van misbruik van procesrecht als een vordering of een beroep evident ongegrond is en er grote belangen van een wederpartij in het geding zijn. Denk bijvoorbeeld aan een situatie waar de eiser zijn vordering heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende of moest begrijpen dat de aangevoerde gronden kansloos waren (HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828). In die gevallen kan de rechter een procedeerverbod opleggen.

De rechter moet, zo volgt uit jurisprudentie, wel terughoudend zijn bij het aannemen van misbruik van procesrecht, vanwege het zwaarwegende belang van de toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM, HR 15 september 2017 en ECLI:NL:HR:2017:2360). Dit geldt nog meer in het bestuursrecht, dat zich juist kenmerkt door laagdrempeligheid (ABRS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1841). De toegang mag alleen worden beperkt als (i) niet de essentie van het recht op toegang tot de rechter wordt weggenomen, (ii) het procedeerverbod een gerechtvaardigd doel dient en (iii) proportioneel is. Dat is het geval als het instellen van een rechtsmiddel zodanig evident een ander doel dient dan waarvoor het is gegeven, dat het blijk geeft van kwade trouw (ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129).

Op 26 juni 2020 bleek al eens dat het niet is uitgesloten dat de kortgedingrechter een bestuursrechtelijk procedeerverbod oplegt (Rb. Noord-Nederland 26 juni 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:2258). Uit de rechtswetenschap klonk felle, principiële kritiek op die uitspraak. Het was daarom nog maar de vraag was of zo een uitspraak nog een keer zou gebeuren (zie AB 2020/305 met noot T. Barkhuysen en L.M. Koenraad)

Wat oordeelt de voorzieningenrechter in de zaak over de Weespersluis?

In de zaak over de Weespersluis oordeelt de voorzieningenrechter uiteindelijk dat de stichting inderdaad misbruik maakt van haar recht om te procederen tegen de voornoemde omgevingsvergunning. De belangen van de kopers hebben hierbij een cruciale rol gespeeld.

De voorzieningenrechter schetst ten eerste het juridische kader: de normen van hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, kunnen meebrengen dat de stichting bij de overweging om beroep in te stellen rekening moet houden met de belangen van derden. Het instellen van een beroep bij de bestuursrechter (tegen een omgevingsvergunning) kan ten opzichte van de kopers namelijk misbruik van procesrecht opleveren. Daarvoor is volgens de voorzieningenrechter uitdrukkelijk niet nodig om kwader trouw vast te stellen. Er moet volgens de voorzieningenrechter worden gekeken naar de volgende omstandigheden die, voor zover ons bekend, niet uit eerdere uitspraken volgen:

• De aard en omvang van de belangen die de stichting met het beroep beoogt te dienen;
• De kans van slagen van het beroep;
• De mate waarin de genoemde belangen met een succesvolle afloop van het beroep naar redelijke verwachting kunnen worden gediend;
• De wijze waarop de belangen van de derden (de kopers) bij de instelling van het beroep zijn betrokken;
• De mate waarin deze betrokkenheid voor de Stichting ten tijde van het instellen van het beroep kenbaar was;
• Of de derden erop hebben mogen vertrouwen dat diens belangen zouden worden ontzien;
• Of en hoe de Stichting anders dan door het instellen van het beroep met de belangen van de derdenrekening had kunnen houden;
• De aard en de omvang van het nadeel dat voor de derden dreigt;
• Of van de derden kon worden gevergd dat zij zich daartegen hadden ingedekt.

De voorzieningenrechter gaat vervolgens deze omstandigheden langs. De belangrijkste overwegingen zijn:

• De kopers hebben onweersproken gesteld dat zelfs in het geval de beroepsprocedure succesvol voor de stichting uitpakt, zij haar beoogde doel niet bereikt. Uit de statuten van de stichting blijkt dat hun doel het beschermen van flora en fauna is en de stichting gaf ook aan dat zij dit doel nastreeft. Dat doel wordt niet bereikt door een procedure tegen een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Het proces van groenontwikkeling wordt namelijk niet versneld; de bouw wordt slechts vertraagd.
• De stichting gaf aan dat het haar ging om de parallelle ontwikkeling van groen in het projectgebied, zoals vastgelegd in het exploitatieplan. Volgens de voorzieningenrechter kon de stichting ook op een andere manier dat belang behartigen, namelijk handhaving van de bepalingen in het exploitatieplan als het project af is.  Op die manier zouden de kopers worden ontzien én zou de stichting haar belang kunnen nastreven. De stichting heeft niettemin bewust gekozen voor een beroep tegen de omgevingsvergunning en heeft die keuze niet goed uitgelegd, aldus de voorzieningenrechter.
• Het (financiële) nadeel dat de kopers ondervinden is groot. Dit zwaarwegende belang van de kopers was bij de stichting bekend. De kopers gaven meermaals aan te willen meedenken en in overleg te willen treden. De stichting weigerde dit consequent. In een verhouding als deze geeft het geen pas om het gesprek uit de weg te gaan maar wel te roepen dat dingen onvoldoende duidelijk zijn, aldus de voorzieningenrechter.
• De kopers mochten er volgens de voorzieningenrechter op vertrouwen dat de stichting geen beroep zou instellen tegen de omgevingsvergunning. Tegen eerdere omgevingsvergunningen voor hetzelfde project gebeurde dat ook niet. Bovendien stelden de kopers onweersproken dat in de huidige markt de voorwaarde van een onherroepelijke omgevingsvergunning in een hypotheekofferte niet-onderhandelbaar is. Zij konden dus niet anders dan deze voorwaarde aanvaarden.

De voorzieningenrechter komt uiteindelijk tot de slotsom dat onder deze omstandigheden de stichting zich schuldig maakt aan misbruik van recht door toch beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter wijst daarom de vordering toe en verplicht de stichting om het beroep in te trekken.

Hoe duiden wij deze uitspraak?

Uit de aard en omvang van deze uitspraak blijkt dat de voorzieningenrechter in kwestie niet over één nacht ijs is gegaan. De beoordeling van de omstandigheden is uitgebreid. Maar het ontzeggen van rechterlijke toegang blijft ingrijpend en de lat daarvoor ligt zeer hoog. Deze uitspraak zou een incident kunnen zijn. Samen met de bovengenoemde uitspraak van de rechtbank Noord-Holland Noord lijkt echter meer sprake te zijn van een ontwikkeling in de richting van het vaker aannemen van misbruik.

Opvallend is dat de voorzieningenrechter uitdrukkelijk oordeelt dat blijk van kwade trouw geen vereiste is voor het aannemen van misbruik van recht jegens een derden door het instellen van beroep bij de bestuursrechter. Evenmin eist de voorzieningenrechter (uitdrukkelijk) dat het beroep evident ongegrond is. Dit lijkt een nieuwe overweging te zijn, die de lat voor het aannemen van misbruik van recht mogelijk wat verlaagd. Daarnaast is de ‘omstandighedencatalogus’ die de voorzieningenrechter biedt als zodanig ook nieuw. Voor de praktijk kan dit goede handvatten bieden. Toch is voorzichtigheid geboden bij het snel aannemen van misbruik van recht. Hierbij moet ook in acht worden genomen dat deze uitspraak van een voorzieningenrechter in eerste aanleg waarschijnlijk niet als oogmerk heeft om een jurisprudentieverandering te ontketenen.

Niettemin kunnen wij ons voorstellen dat ontwikkelaars, met deze uitspraak in de hand, vaker zullen proberen procedeerverboden op te laten leggen. Het komt immers vaker voor dat grote projecten jaren vertraging oplopen door schijnbaar (juridisch) kansloze procedures. Een principiële uitspraak van de hoogste rechters over wanneer misbruik van recht aan de orde is, lijkt ons in die zin zeer gewenst.

De kans is groot dat jurisprudentie over misbruik van recht zich in de komende jaren verder zal ontwikkelen. Zover ons bekend is overigens geen hoger beroep ingesteld in deze zaak en is de omgevingsvergunning inmiddels onherroepelijk.