Burgerplichten, voorzichtigheid geboden
Het lijkt op het eerste gezicht niet meer dan redelijk: als de overheid zorgvuldig met haar burgers moet omgaan moeten burgers ook zorgvuldig zijn in hun contacten met de overheid. Maar er schuilt een addertje onder het gras: want als de burger onzorgvuldig handelt, welke consequenties heeft dat dan voor hem? Pleidooien dat de burger dan zijn rechten verliest moeten met argwaan worden bekeken, betoogt Tijn Kortmann.
In de marge van het debat over zorgplichten zien wij de laatste jaren ook pleidooien voor de erkenning van burgerplichten in het bestuursrecht. Dit zijn plichten van burgers jegens de overheid die voortvloeien uit het ongeschreven recht. Nu is het onderwerp ‘burgerplichten’ zeker niet nieuw, maar het enthousiasme ervoor wel. De auteurs die eerder over burgerplichten schreven, benadrukten de noodzaak van een specifieke wettelijke grondslag, terwijl de recente pleidooien juist de strekking lijken te hebben dat burgerplichten ook uit abstracte concepten zoals de wederkerige rechtsbetrekking en de redelijkheid en billijkheid kunnen voortvloeien.
De voorstanders van ongeschreven burgerplichten onderkennen natuurlijk de gevaren: zij bedreigen de rechtszekerheid van de burger en hollen het legaliteitsbeginsel uit. Zij wuiven deze gevaren echter vrij gemakkelijk weg. Zou de burger denken dat hij zich jegens de overheid níét overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid of van wat volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, hoeft te gedragen? De vraag moge retorisch zijn, maar de burger zal intussen wel graag willen weten wat die abstracte eisen in zijn concrete situatie betekenen. Als hij dan niet kan terugvallen op een duidelijk omschreven wettelijke norm, is hij overgeleverd aan het oordeel van het openbaar bestuur over wat redelijk en billijk is. In een zwart scenario is hij vervolgens ook overgeleverd aan de toepassing van dwangmiddelen waarmee dat oordeel eenzijdig kan worden afgedwongen.
Ik ben er vrij zeker van dat dit zwarte scenario niet is wat de voorstanders van burgerplichten voor ogen hebben. Toch ben ik bezorgd over hun pleidooi, omdat zij in mijn ogen niet precies genoeg aangeven wat zij dan wel beogen met de erkenning van ongeschreven burgerplichten. Als zij stellen dat dergelijke plichten anno 2024 al lang aanvaard zijn in het recht, blijken de genoemde voorbeelden betrekking te hebben op twee welomschreven categorieën: (i) het verbod op misbruik van bevoegdheid; en (ii) burgerplichten die niet handhaafbaar zijn. Kenmerkend aan beide categorieën is dat het niet-nakomen van de ongeschreven burgerplicht hooguit kan leiden tot verlies van een bevoegdheid of recht jegens de overheid. Het zijn geen handhaafbare rechtsplichten maar Obliegenheiten. Onduidelijk is of de voorstanders slechts dit type burgerplichten voor ogen staat, of ook met sancties handhaafbare burgerplichten.
De voorstanders funderen de erkenning van ongeschreven burgerplichten op de idee dat de eisen van redelijkheid en billijkheid niet alleen in privaatrechtelijke, maar ook in publiekrechtelijke verhoudingen gelden. Dat is een breed fundament: in het privaatrecht worden de redelijkheid en billijkheid niet alleen ingezet voor de invulling (uitleg) van bestaande verplichtingen, maar ook als bron van nieuwe, handhaafbare rechtsplichten. Met de aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid kunnen leemtes in contracten worden aangevuld. Moeten daarmee ook leemtes in wettelijke en vergunningvoorschriften kunnen worden aangevuld ten nadele van de burger? En moeten die op de redelijkheid en billijkheid gefundeerde aanvullingen vervolgens met sancties kunnen worden gehandhaafd? Ik kan mij moeilijk voorstellen dat iemand dat zou willen bepleiten. Het zou goed zijn als de voorstanders van burgerplichten hierover klare wijn schenken.
Maar ook bij burgerplichten als Obliegenheiten zijn er bezwaren. Neem de ‘burgerplicht’ van de ontvanger van een arbeidsongeschiktheidsuitkering om eigener beweging herstel te melden aan het UWV. Niet melden leidt tot vermindering of verval van de uitkering. Is het niet nodig om deze plicht wettelijk te verankeren, omdat elke burger wel zal begrijpen dat hij herstel moet melden, ook al staat dat niet in de wet? De vergelijking met het privaatrecht gaat hier in elk geval mank, want reken maar dat als een private arbeidsongeschiktheidsverzekeraar vergeet een meldplicht in zijn polisvoorwaarden op te nemen, hij met een beroep op de redelijkheid en billijkheid weinig kans maakt als een verzekerde zijn herstel niet of te laat meldt. Dat is ook terecht. De verzekeraar kan het herstel op vele manieren controleren: door eigen onderzoek, via contact met zorginstellingen, door periodieke informatieverzoeken en, inderdaad, door het opleggen van een meldplicht aan de verzekerde. Vervolgens kan de verzekeraar aan het verzuim te melden diverse consequenties verbinden, variërend van een waarschuwing tot beëindiging van de polis, die doorgaans mede afhankelijk zijn van de aard en ernst van het verzuim en de aanwezigheid van recidive. Al die details zijn niet af te leiden uit de abstracte eisen van redelijkheid en billijkheid. In de verhouding tussen burger en overheid is dat niet anders.
Het codificeren van abstracte burgerplichten in concrete wettelijke normen dwingt de wetgever om na te denken wat van de burger in een concrete situatie redelijkerwijs verwacht mag worden. Luiheid op dit punt moet niet worden beloond door de burger te binden aan abstracte, ongeschreven burgerplichten.
Wat levert de erkenning van ongeschreven burgerplichten ons op? Ook daarover zijn de auteurs niet zo concreet. Zolang dat niet duidelijk is, en de hiervoor beschreven bezwaren niet zijn weerlegd, stel ik voor de burgerplichten voorlopig maar te beperken tot de plicht om geen misbruik te maken van bevoegdheid.
