Bijzondere volmachten in tijden van crisis: wat kan en wat niet?

Strekking van het wetsvoorstel 

Het wetsvoorstel van 21 maart 2020 strekt ertoe de Koning te machtigen om maatregelen te nemen als reactie op de pandemie die wordt veroorzaakt door het virus SARS-CoV-2 (ook coronavirus of COVID-19-virus genoemd) (artikel 2, § 1, van het wetsvoorstel). De Koning krijgt daartoe de bevoegdheid om, bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, geldende wettelijke bepalingen op te heffen, aan te vullen, te wijzigen of te vervangen, ook inzake aangelegenheden die de Grondwet uitdrukkelijk aan de wetgever voorbehoudt (artikel 5, § 2, eerste lid).

De maatregelen die de Koning kan nemen dienen betrekking te hebben op negen uitdrukkelijk omschreven categorieën van aangelegenheden. Het gaat om maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te gaan (artikel 5, § 1, 1°), de bevoorradingszekerheid te verzekeren (artikel 5, § 1, 2°) en de gevolgen ervan voor het maatschappelijke leven en voor het land te beperken of te sturen (artikel 5, § 1, 3° tot 8°). De machtiging omvat ook het nemen van maatregelen om zich te schikken naar beslissingen van de Europese Unie in het kader van het gezamenlijke beheer van de crisis (artikel 5, § 1, 9°).

Het wetsvoorstel houdt ook een aantal beperkingen in. Aan de door de Koning uitgevaardigde maatregelen mag zo nodig terugwerkende kracht worden verleend, maar die mag niet verder teruggaan dan 1 maart 2020 (artikel 2, § 2). De besluiten mogen geen afbreuk doen aan de koopkracht van de gezinnen en aan de bestaande sociale bescherming (artikel 3). Ook aan socialezekerheidsbijdragen, belastingen, taksen en rechten mag niet worden geraakt (artikel 4). Er kunnen sancties worden bepaald voor overtreding van de besluiten, maar de strafrechtelijke sancties kunnen geen hogere strafmaat inhouden dan de strafmaat die voor de betrokken misdrijven is bepaald in de wetgeving die wordt aangevuld, gewijzigd of vervangen (artikel 5, § 2, derde lid).

De wettelijk of reglementair voorgeschreven adviezen moeten niet worden ingewonnen of kunnen binnen een kortere termijn dan voorgeschreven worden gevraagd (artikel 6, eerste lid). Wat het bij de wetten op de Raad van State voorziene advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State betreft, wordt in een afwijkende regeling voorzien (artikel 6, tweede en derde lid).

De bijzondere machten worden aan de Koning verleend voor een termijn van drie maanden, die door de Kamer van volksvertegenwoordigers, “bij elk middel dat zij nuttig acht”, eenmaal kan worden verlengd met drie maanden (artikel 7, § 1).

De bijzonderemachtenbesluiten moeten bij wet worden bekrachtigd binnen het jaar na hun inwerkingtreding. Bij ontstentenis van bekrachtiging moeten zij worden geacht nooit uitwerking te hebben gehad (artikel 7, § 2).

Algemene beginselen bijzondere machten

Een bijzonderemachtenwet wordt, luidens de adviespraktijk van de Raad van State, gekenmerkt door “door de toekenning, op een groot aantal domeinen, van een verordeningsbevoegdheid aan de Koning, die in de uitoefening van die bevoegdheid wetten kan aanvullen en wijzigen, en daarbij over een ruime discretionaire macht beschikt." De rechtsgrond daarvoor is artikel 105 van de Grondwet, dat stelt dat de Koning "geen andere macht [heeft,] dan die welke de Grondwet en de bijzondere wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, hem uitdrukkelijk toekennen." Een bijzonderemachtenwet dient daarom te voldoen aan de volgende voorwaarden: 

1. er moeten bepaalde feitelijke omstandigheden voorhanden zijn, die gewoonlijk als uitzonderlijke of crisisomstandigheden worden bestempeld en die de grenzen bepalen van de periode gedurende welke bijzondere machten kunnen worden toegekend;
2. de bijzondere machten kunnen slechts worden toegekend voor een beperkte periode;
3. de aan de Koning toegekende machten moeten nauwkeurig omschreven zijn zowel wat betreft doeleinden en oogmerken als wat betreft de aangelegenheden waarin maatregelen getroffen kunnen worden en de strekking ervan; 
4. de wetgever dient bij de toekenning van de bijzondere machten zowel de supranationale normen, de internationale normen als de grondwettelijke bevoegdheidsregels te eerbiedigen;
5. wet mag geen afbreuk doen aan de verdeling van de bevoegdheden tussen de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten. 

Advies van de afdeling Wetgeving

De Raad van State erkent in zijn advies van 25 maart 2020 nr. 67.142/AV, dat in algemene vergadering werd geveld, dat de door de corona-pandemie veroorzaakte toestand als een crisistoestand moet worden bestempeld. Wel  wijst de Raad erop dat de bijzonderemachtenbesluiten niet zomaar wat kunnen inhouden, maar de wetgever moet verduidelijken dat ze een reactie moeten vormen op de Covid-19 pandemie en de gevolgen ervan. Het advies van de afdeling Wetgeving bevat meerdere interessante overwegingen, waarvan de volgende beginselen, vanuit het oogpunt van het grondwettelijk recht, in het oog springen: 

1. Beperkingen van de bijzondere machten in het licht van hogere rechtsnormen.
   
   Wanneer de bijzonderemachtenenbesluiten worden voorbereid en vastgesteld, moet de Koning steeds nagaan of het besluit wel in overeenstemming is met de hogere normen. Dit speelt met name een rol voor bijvoorbeeld isoleringsmaatregelen, beperkingen op het vrij verkeer, maatregelen ter beperking van de contacten tussen de leden van eenzelfde familie, het sluiten van scholen en universiteiten, enz. Deze maatregelen betreffen inmengingen in de uitoefening van, onder meer, het recht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven, op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en van vereniging, recht op onderwijs etc., en moeten derhalve in overeenstemming zijn met de grondrechten zoals beschermd in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM). Zo is een inmenging in het recht op privé- en gezinsleven overeenkomstig artikel 8, § 2 EVRM slechts toegelaten indien de maatregelen nodig zijn in het belang van 's lands veiligheid, de openbare veiligheid, het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, moet de regelgevende tekst waarop de inmenging gebaseerd is duidelijk en voorzienbaar genoeg zijn en proportioneel zijn ten aanzien van de nagestreefde doelstellingen. 
    
2.  Bekrachtiging van de bijzonderemachtenbesluiten
   
   Het wetsvoorstel stelt de bekrachtiging van de bijzonderemachtenbesluiten binnen een termijn van één jaar vanaf hun inwerkingtreding door de wetgever in het vooruitzicht. Een bekrachtiging heeft dus tot gevolg dat de bekrachtigde besluiten kracht van wet verkrijgen, waardoor deze naderhand niet meer door de Koning gewijzigd kunnen worden, ook niet wanneer het gaat om een technische normering. De Raad wijst er dan ook op dat de stellers van het wetsvoorstel dienen na te gaan of het niet zinvol is om aan te geven dat de bekrachtigde bepalingen door de Koning kunnen worden opgeheven, aangevuld, gewijzigd of vervangen. 
    
3. De verlenging van de periode van bijzondere machten 
   
   Het wetsvoorstel bepaalt da de machtiging die aan de Koning wordt verleend binnen drie maanden vervalt en dat de Kamer van volksvertegenwoordigers deze termijn "bij elk middel dat zij nuttig acht" eenmaal kan verlengen met eenzelfde periode. Een eventuele verlenging zou dus niet bij wet gebeuren, maar bij beslissing van de Kamer van volksvertegenwoordigers. Dit noopt de Raad ertoe om enkele kritische kanttekeningen te plaatsen. De verlenging van een machtenwet dient namelijk eveneens bij wet te gebeuren, waar in sommige materies zowel de Kamer als de Senaat voor verantwoordelijk zijn. De Raad merkt terloops ook op dat de regeling van een eventuele verlenging in een bijzonderemachtenwet eigenlijk overbodig is, omdat de wetgever zichzelf niet hoeft te machtigen om een verlenging toe te staan. Dit behoort hoe dan ook tot zijn prerogatief.
    
4. Terugwerkende kracht van de bijzonderemachtenbesluiten 
   
   Het wetsvoorstel voorziet dat de Koning aan zijn bijzonderemachtenbesluit terugwerkende kracht kan verlenen. De toekenning van terugwerkende kracht aan een wettelijke bepaling is een bijzondere thematiek in het grondwettelijk recht en moet met bijzondere omzichtigheid worden benaderd, vermits het ingrijpt in rechtssituaties die reeds bestaan en fundamenteel afbreuk doet aan het principe van de voorzienbaarheid van het recht. Terugwerkende kracht kan volgens vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof slechts worden verantwoord wanneer ze "onontbeerlijk" is - en dus niet louter nuttig -  voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang. Bovendien, wanneer blijkt dat de terugwerkende kracht tot doel heeft de afloop van een gerechtelijke procedure in een welbepaalde zin te beïnvloeden of de rechtscolleges te verhinderen zich uit te spreken over een welbepaalde rechtsvraag, vergt de aard van het in het geding zijnde beginsel dat uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang een verantwoording bieden voor het optreden van de wetgever, dat ten nadele van een categorie van burgers afbreuk doet aan de jurisdictionele waarborgen die aan allen worden geboden. Deze beginselen moeten ook door de Koning bij de opmaak van de bijzonderemachtenbesluiten worden gerespecteerd. 
    
5. Aanpassing van de organisatie, bevoegdheid en rechtspleging van de hoven en rechtbanken. 
   
   Het wetsvoorstel machtigt de Koning om de organisatie, de bevoegdheidsregels en de procedureregels van de hoven en rechtbanken "aan te passen".  De enige voorwaarde die opgegeven wordt, is evenwel dat die aanpassingen gebeuren “met inachtneming van de rechten van de partijen”. Terecht merkt de afdeling Wetgeving hier op dat de draagwijdte van deze voorwaarde moeilijk te bevatten is. Gelet op de zeer verregaande machtiging, wordt de wetgever aangeraden om te voorzien in strengere voorwaarden en in het bijzonder minstens te bepalen dat die "aanpassingen" moeten gebeuren "met met naleving van de fundamentele beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht en met inachtneming van de rechten van verdediging van de rechtzoekenden”. 

Besluit 

Bijzondere tijden vergen bijzondere maatregelen. Maar ook deze bijzondere maatregelen moeten in overeenstemming zijn met de fundamentele beginselen van onze rechtsorde. Het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, dat trouwens werd gegeven in algemene vergadering, heeft de verdienste dat het het hoofd koel houdt op het ogenblik waarop de bevolking om een daadkrachtige overheid schreeuwt. De Raad brengt de wetgever enkele fundamentele beginselen in herinnering en wijst de uitvoerende macht tegelijkertijd op de rechtsstatelijke grenzen van haar optreden in tijden van crisis. Verrassend is het advies niet, maar het levert wel een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van het leerstuk van de bijzondere machten. Veel leesplezier! 

Meer over het coronavirus

Meer publicaties over de impact van het coronavirus leest u op onze website. Hier vindt u ook een lijst met contactpersonen binnen ons kantoor die u kunnen adviseren bij vragen over de implicaties van het coronavirus voor uw bedrijf.

Guan