Bijstelling van de toepassing van het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht

De Afdeling zal in omgevingsrechtelijke zaken het relativiteitsvereiste niet meer tegenwerpen aan appellanten die zich beroepen op procedurele normen over het recht op inspraak. Dit volgt uit een uitspraak van 15 februari 2023 die is ingegeven door het Verdrag van Aarhus en het Varkens in Nood-arrest.
Met deze uitspraak verlaat de Afdeling de lijn dat het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend is voor de vraag of een geschonden procedurele norm betreffende het recht op inspraak kan leiden tot vernietiging van een besluit. In dit blog bespreken wij deze uitspraak en de gevolgen daarvan voor de praktijk.

Het geschil

De uitspraak van 15 februari 2023 betreft een tussenuitspraak inzake een bestemmingsplan dat is vastgesteld door de gemeente Heeze-Leende. Het plan faciliteert de realisatie van een gymzaal binnen een sportpark. De vaststelling van het bestemmingsplan is een omgevingsrechtelijk besluit dat is voorbereid met afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (“Awb“), waarbij eenieder de mogelijkheid heeft gehad om een zienswijze in te dienen. De Afdeling heeft dit type besluiten onder het bereik van het Verdrag van Aarhus gebracht in een uitspraak van 14 april 2021 (zie daarover dit blog) (gemakshalve refereren wij in het vervolg aan “Aarhus-besluiten“).

Een omwonende dient eerst een zienswijze in tegen het ontwerpplan, en stelt vervolgens beroep in bij de Afdeling tegen de definitieve vaststelling van het bestemmingsplan. Appellant voert onder meer aan dat hij geen mogelijkheid heeft gehad om een onderbouwde zienswijze in te dienen over de stikstofdepositie die met de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen gepaard gaan omdat de AERIUS-berekening niet met het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen.

Voor het vervolg is van belang dat appellant ten minste anderhalve kilometer van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied woont waarop de stikstofdepositie eventueel gevolgen zou kunnen hebben. Zijn belang -behoud van een goed woon- en leefklimaat bij zijn woning -is volgens de Afdeling dus niet verweven met het algemene natuurbelang dat de Wet natuurbescherming (“Wnb“) beoogt te beschermen.

Oude lijn: het relativiteitsvereiste verhindert een vernietiging vanwege de enkele schending van een inspraakrecht

Artikel 8:69a Awb regelt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt als de norm waarop een appellant zich beroept ‘kennelijk niet strekt tot bescherming van degene die zich daarop beroept’. Dit is het relativiteitsvereiste.

In het licht van artikel 8:69a Awb hield de Afdeling in haar jurisprudentie de volgende lijn aan. Wanneer een appellant een beroep deed op een procedurele norm (zoals het recht op inspraak), dan was het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend voor de vraag of het beroep tot vernietiging kon leiden. De schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur kon bij de toepassing van artikel 8:69a Awb volgens de Afdeling niet los worden gezien van de materiële normen waarop een beroep werd gedaan. Aan de procedurele norm kwam in dat opzicht geen zelfstandige betekenis toe. Deze lijn is niet al te lang geleden nog bevestigd in  de overzichtsuitspraak van de Afdeling over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706), ro. 8.1). De achtergrond hiervan was dat anders het relativiteitsvereiste in veel gevallen omzeild zou kunnen worden.

In de voorliggende zaak zou toepassing van de oude lijn van de Afdeling tot gevolg hebben gehad dat het vaststellingbesluit niet kon worden vernietigd vanwege het inspraakgebrek, omdat de onderliggende, materiële norm (de verplichtingen op grond van de Wnb), niet strekt tot bescherming van het belang van appellant bij het behoud een goed woon- en leefklimaat. Het is namelijk ook een vaste lijn in de jurisprudentie van de Afdeling dat wanneer een beroep wordt gedaan op normen van de Wnb, de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven dienen te zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. In dit geval is volgens de Afdeling een afstand van 1,5 km tot het desbetreffende Natura 2000-gebied echter te groot om te kunnen stellen dat sprake is van een zodanig verweven belang (zie ro. 7.4).

Nieuwe lijn: het relativiteitsvereiste staat niet meer in de weg aan vernietiging vanwege een geschonden inspraakrecht

In de uitspraak van 15 februari 2023 wordt het relativiteitsvereiste appellant echter niet fataal. De Afdeling ziet namelijk aanleiding om in zaken over Aarhus-besluiten zelfstandige betekenis toe te kennen aan schendingen van inspraakrechten en daarbij niet langer de strekking van de onderliggende materiële norm te betrekken. Dat betekent dat het relativiteitsvereiste niet meer in de weg staat aan vernietiging van een besluit vanwege een schending van een inspraakrecht in een Aarhus-zaak (ro. 7.8).

De reden voor de bijstelling is dat een onverkorte toepassing van het relativiteitsvereiste er in de regel toe leidt dat niet-belanghebbenden een geschonden inspraakrecht niet doeltreffend kunnen aankaarten (ro. 7.7). Doorgaans zal de onderliggende, materiële norm niet strekken tot de bescherming van het belang van een niet-belanghebbende. Hij is immers niet voor niets een niet-belanghebbende. Dit acht de Afdeling onwenselijk, omdat niet-belanghebbenden hun beroepsrecht in Aarhus-zaken nu juist ontlenen aan hun inspraakrechten. Dat volgt uit het Varkens in Nood-arrest (zie daarover dit blog) en een daaropvolgende Afdelingsuitspraak van 4 mei 2021 (zie daarover dit blog). De onverkorte toepassing van het relativiteitsvereiste langs de oude lijn van de Afdeling doet afbreuk aan de nuttige werking van die inspraakrechten.

Om belanghebbenden niet in een nadeligere positie te brengen, oordeelt de Afdeling dat ook voor hen de nieuwe lijn ten aanzien van het relativiteitsvereiste zal gaan gelden in het omgevingsrecht. Verder benadrukt de Afdeling dat de bijstelling van het relativiteitsvereiste alleen geldt voor inspraakrechten van de appellant zelf: zij kunnen zich dus niet met succes beroepen op geschonden inspraakrechten van een ander (ro. 7.9). De bijstelling is verder beperkt tot inspraakrechten. Voor andere procedurele normen en formele beginselen van behoorlijk bestuur blijft de oude lijn gewoon gelden (ro. 7.8).

Conclusie

In Aarhuszaken kan een schending van een inspraakrecht voortaan zelfstandig leiden tot vernietiging van een besluit. Het relativiteitsvereiste staat daaraan niet meer in de weg.

Het is echter de vraag of de bijstelling van het relativiteitsvereiste ook daadwerkelijk zal leiden tot meer vernietigde besluiten. Zoals de Afdeling ook in deze uitspraak oordeelt is voor vernietiging meer nodig, namelijk een bevestigend antwoord op de volgende vragen:

1.       Is er een inspraakrecht geschonden (ro. 7.11)?

In casu: ja, de AERIUS-berekening is in strijd met artikel 3:11 Awb niet ter inzage gelegd.

2.       Kan herstel van het inspraakgebrek tot een ander besluit leiden (ro. 7.12)?

In deze vraag liggen twee deelvragen besloten:

a) Zijn appellant en andere (niet-)belanghebbenden door het inspraakgebrek mogelijk benadeeld?

In casu: nee, want het was voor iedereen kenbaar dat er een AERIUS-berekening was. Verder is in de enige andere zienswijze geen punt gemaakt van het ontbreken van de AERIUS-berekening. Het document is tot slot wel ter inzage gelegd met het definitieve besluit.

b) Zijn inhoudelijke gronden aangevoerd over de onjuistheid van het niet ter inzage gelegde document?

In casu: nee. Om die reden is het volgens de Afdeling aannemelijk dat appellant evenmin inhoudelijke gronden had aangevoerd als de AERIUS-berekening wel correct ter inzage was gelegd en dus dat de raad geen andersluidend besluit zou hebben genomen.

De Afdeling noemt het niet expliciet, maar deze toets is materieel gelijk aan de toepassing van artikel 6:22 Awb op grond waarvan de bestuursrechter een besluit in stand kan laten, ondanks het feit dat aan het besluit gebreken kleven. Op grond van dat artikel passeert de bestuursrechter regelmatig schendingen van artikel 3:11 Awb (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1588). Onderaan de streep betwijfelen wij dus of de bijstelling van het relativiteitsvereiste zal leiden tot meer vernietigde besluiten.

De wetgever zou deze uitspraak kunnen meenemen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Awb naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest dat momenteel wordt voorbereid (zie daarover dit blog). In de concepttoelichting op het conceptwetsvoorstel, die logischerwijs dateert van voor de uitspraak van 13 februari 2023, wordt aan het relativiteitsvereiste echter geen speciale aandacht besteed. Wel constateert de regering dat de relativiteitsjurisprudentie ten behoeve van beroepen van niet-belanghebbenden verder ontwikkeld moet worden. Die ontwikkeling is met deze uitspraak in gang gezet.