Betrouwbare landeninformatie voor eerlijke asielprocedures

Aan de ACVZ werd de volgende adviesvraag voorgelegd: “Hoe kunnen bij het ontbreken van een (actueel) ambtsbericht [opgesteld door het ministerie van Buitenlandse Zaken] andere openbare bronnen van landeninformatie zo goed mogelijk gebruikt worden in het beleids- en besluitvormingsproces, de uitvoering en rechtsbescherming en in hoeverre is hierin een rangorde aan te brengen?”

Een cruciale kwestie, zeker omdat in bijna de helft van de asielzaken door de IND dergelijke landeninformatie uit een veelheid aan openbare bronnen wordt gebruikt. Vaak is er namelijk geen of geen recent ambtsbericht beschikbaar. Er kan dan niet worden geprofiteerd van de – wat daarvan ook zij – bijzondere status van deze berichten. Deze berichten worden namelijk in de rechtspraak als in beginsel betrouwbaar deskundigenbericht aangemerkt. Ook asieladvocaten en rechters maken in veel gevallen gebruik van landeninformatie uit (andere) openbare bronnen zoals informatie van andere overheden, ngo’s, nieuwszenders en websites.

Uiteindelijk allemaal met als doel om uit te kunnen maken of de betrokken asielzoeker gevaar loopt in het land van herkomst gelet op de algemene- en mensenrechtensituatie ter plekke. Het gaat daarbij niet zelden om kwesties van leven of dood. Zonder correcte informatie kan de IND geen adequaat besluit nemen over het verlenen van de asielstatus. Een asielzoeker kan op zijn beurt zonder deze informatie geen goede beslissing nemen over het aanwenden van rechtsmiddelen. Terwijl een rechter de kwaliteit van het besluit niet goed kan beoordelen.

Gelet op dit grote belang van betrouwbare landeninformatie zijn de conclusies van het op 25 mei 2020 verschenen ACVZ-advies Weten en wegen hierover alarmerend (zie www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.nl). De werkwijze van de IND bij het verzamelen en wegen van de landeninformatie is volgens de ACVZ, ondanks aanwezige  kennis, niet transparant. Het brongebruik is vaak willekeurig van aard en de verwijzingen naar bronnen zijn soms onnauwkeurig. Daardoor is de gebruikte informatie niet goed naar de bron herleidbaar en daarmee niet controleerbaar. Meer in algemene zin stelt de ACVZ vast dat IND, advocaten en rechters vrijwel nooit expliciet toetsen of de gebruikte bronnen betrouwbaar zijn. Hoeveel asielzoekers zijn er als gevolg hiervan ten onrechte uitgezet (vgl. de recente ophef over een uitgezette Bahreinse asielzoeker, NRC 4 juni 2020)? En hoeveel van hen kregen ten onrechte een verblijfsstatus? Vragen waarop het advies geen antwoord geeft maar die wel opkomen na lezing daarvan.

De aanbevelingen die de ACVZ doet om de geschetste tekortkomingen weg te nemen kunnen dan ook niet serieus genoeg worden genomen en misschien zouden er zelfs, eveneens op korte termijn, verdergaande stappen moeten worden gezet. De aanbevelingen zijn gericht op een zorgvuldiger en consistenter verzameling, gebruik en weergave van bronnen van landeninformatie. Daartoe moet om te beginnen de IND systematischer en transparanter landeninformatie uit bronnen verzamelen en publiceren. Deze informatie zou ter borging van de kwaliteit en ter verhoging van het draagvlak getoetst moeten worden door een extern panel van deskundigen. Verder moeten verwijzingen naar landeninformatie op een eenduidige, nauwkeurige en herleidbare manier plaatsvinden en zou op dergelijke informatie gebaseerd landgebonden asielbeleid moeten worden gepubliceerd. Ten slotte zou ook de Europese samenwerking op het terrein van landeninformatie moeten worden geïntensiveerd. Daarbij is het volgens de ACVZ mogelijk noch wenselijk om op voorhand een rangorde aan te brengen in de beschikbare bronnen. De te gebruiken bronnen moeten wel steeds voldoen aan een set kwaliteitscriteria, te weten relevantie, betrouwbaarheid, evenwichtigheid, actualiteit, nauwkeurigheid, transparantie en herleidbaarheid.

Het relatief basale karakter van de aanbevelingen roept de vraag op of de IND wel de meest geschikte organisatie is om de vereiste kwaliteitsslag te maken. Zij heeft immers vele jaren de kans gehad om op dit terrein adequaat werk te leveren en is daarin zelfs op het vereiste basale niveau van de aanbevelingen niet geslaagd. Debet daaraan lijkt mede te zijn het feit dat de IND een uitvoeringsorganisatie is van het ministerie van Justitie en Veiligheid dat tevens verantwoordelijk is voor ons restrictieve asielbeleid. Dat kan op gespannen voet staan met het moeten leveren van neutrale landeninformatie. Een spanning die het door de ACVZ aanbevolen panel van externe adviseurs niet ten gronde kan wegnemen. Wellicht zou het onderbrengen van laatstbedoelde taak bij een van de overheid onafhankelijke organisatie daarom te verkiezen zijn. Dat zou – zeker wanneer deze nauw samenwerkt met gespecialiseerde Europese instanties - ook kunnen bijdragen aan het draagvlak van de rapportages onder asielzoekers en rechters. Mocht daartoe worden overgegaan dan ligt het gelet daarop voor de hand eveneens de taak van de vaststelling van ambtsberichten, die nu nog bij het ministerie van Buitenlandse Zaken ligt, naar deze organisatie over te hevelen. Immers dit ministerie maakt ook deel uit van de overheid die staat voor een restrictief asielbeleid. Wanneer tot de oprichting van een dergelijke onafhankelijke organisatie zou worden overgegaan zou de ruimte voor de rechter om te varen op daarvan afkomstige informatie gelet op vaste Europese jurisprudentie worden vergroot, hetgeen kan bijdragen aan de snelheid van asielprocedures. Mocht een dergelijke organisatie er niet komen, dan is het in ieder geval cruciaal dat de rechter landeninformatie kritisch bejegent om daarmee de kwaliteitsdruk op de IND en Buitenlandse Zaken zo hoog mogelijk te houden. Zo nodig moet de bestuursrechtspraak daartoe nog meer investeren in het opbouwen van eigen landenexpertise, bijvoorbeeld door het toevoegen van deze expertise aan de bestaande onafhankelijke rechterlijke adviseur, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak.

Dit Vooraf is ook gepubliceerd in NJB 2020/1444, afl. 23.