Begunstigingstermijn en dwangsommen bij overmacht door crises

Kader

Ingevolge artikel 5:34, lid 1 van de Awb kan een overtreder het bestuursorgaan verzoeken een last onder dwangsom op te schorten ingeval van tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid om aan zijn verplichtingen te voldoen. Daarnaast kan het verzoek zien op een opheffing van de last of een vermindering van de dwangsom. In dit blogbericht focussen wij op de opschorting van de last wegens tijdelijke onmogelijkheid om aan verplichtingen te voldoen.

Artikel 5:34, lid 1 Awb vindt, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, haar oorsprong in het burgerlijk recht (artikel 611d Rv). In een recent blogbericht zetten wij uiteen wanneer een verzoek om opschorting voor toewijzing in aanmerking komt. Kort gezegd moet sprake zijn van een tijdelijke onmogelijkheid om aan de verplichtingen te voldoen. Daarbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan situaties van overmacht, bijvoorbeeld wanneer een eigenaar niet over het pand ten aanzien waarvan een last is opgelegd kan beschikken omdat dat pand wordt gekraakt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt verder dat de onmogelijkheid om aan verplichtingen te voldoen niet is beperkt tot situaties van overmacht. Van een onmogelijkheid kan bijvoorbeeld ook sprake zijn wanneer voor de uitvoering van een last een toestemming vereist is van een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat de last oplegt.

Toepassing en jurisprudentie

Jurisprudentie laat zien dat strenge eisen worden gesteld aan de onderbouwing van een overmachtssituatie. Verzoeken om opschorting lijken zelden te slagen. Dat geldt temeer voor situaties waarin de overtreder laat gestart is met het beëindigen van de overtreding.

Aan de andere kant moet een bestuursorgaan een verzoek om opschorting in verband met tijdelijke onmogelijkheid – ook als dat verzoek minder expliciet is gedaan – zorgvuldig beoordelen. Dat laatste was niet gebeurd in een recente uitspraak over de last om bodemassen af te voeren. De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland oordeelde dat wijzigingen in de markt, onder meer ten gevolge van de PAS-uitspraken, rechtvaardiging bieden voor een opschorting van de begunstigingstermijn. Daarbij vond de voorzieningenrechter relevant dat de langere opslag geen ongunstige milieugevolgen had.

Crisissituatie en opschorting

De huidige situatie in Nederland als gevolg van het Corona-virus heeft een zeer grote impact op de dagelijkse gang van zaken bij particulieren, bedrijven, overheden en instellingen. Dat kan voor sommige partijen betekenen dat ingezette handhavingstrajecten spaak (dreigen te) lopen. De vraag doet zich voor of opschorting van de looptijd van handhavingsbesluiten gerechtvaardigd kan zijn. Dat lijkt ons in bepaalde situaties zeker het geval. Denk aan de omstandigheid dat geen of minder personeel beschikbaar is om werk te verrichten dat nodig is om een overtreding te beëindigen. Maar ook de stopzetting van goederenlevering kan ertoe leiden dat een planning onhaalbaar blijkt. Wanneer de verwachting bestaat dat niet-tijdig kan worden voldaan doet de geadresseerde van een last onder dwangsom er dan ook verstandig aan daarvan melding te maken bij het bevoegd gezag.

Artikel 5:34, lid 1 Awb spreekt van ‘op verzoek van de overtreder’. Dat betekent niet dat bestuursorganen alleen in geval van een verzoek over kunnen gaan tot opschorting van de looptijd van een last en wijziging van de begunstigingstermijn. In ons eerdere bericht hebben wij uiteengezet dat (en onder welke voorwaarden) bestuursorganen bevoegd zijn om een gegeven dwangsombeschikking te wijzigen. Een overmachtssituatie kan daartoe aanleiding geven, ook wanneer de overtreder zelf niet aan de bel trekt.

Opschorting voor hoe lang?

Vervolgvraag is welke begunstigingstermijn in de plaats moet komen van de eerder gegeven, onhaalbaar gebleken begunstigingstermijn. Uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie blijkt dat de termijn gedurende welke een last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, door het bestuursorgaan zo kort mogelijk moet worden gesteld. De termijn moet echter wel lang genoeg zijn om de last te kunnen uitvoeren.

Artikel 5:34, lid 1 Awb vermeldt dat de opschorting plaatsvindt ‘voor een bepaalde termijn’. Dat laatste is nog niet zo makkelijk, wanneer onzeker is hoe lang de situatie van overmacht zal voortbestaan.

Wij zien twee mogelijkheden. Daarbij zijn vanzelfsprekend in alle gevallen de specifieke omstandigheden leidend.

De eerste mogelijkheid is om de opschorting kort te houden (bijvoorbeeld een maand) en tijdig te bezien of verdere opschorting noodzakelijk is. De tweede mogelijkheid is om de begunstigingstermijn voor een langere periode op te schorten; een periode die wellicht langer is dan, op dit moment en vooralsnog, strikt noodzakelijk. De laatste mogelijkheid staat misschien op gespannen voet met jurisprudentie en wetsgeschiedenis. Toch valt voor die optie in dit tijdsgewricht zeker iets te zeggen. Ook bestuursorganen roeien in deze tijd met de riemen die zij hebben. Op een vergroting van de administratieve lasten zitten zij niet te wachten. Opschorting voor langere termijn daar waar dat aanvaardbaar is, kan dus de voorkeur hebben boven een korte opschorting met een reëel risico van herhaalde vervolgbesluitvorming.

Niet-invorderen in verband met overmacht

Van belang is ten slotte dat overmacht een rechtvaardiging kan bieden om te zijner tijd niet tot invordering van verbeurde dwangsommen over te (hoeven) gaan. Jurisprudentie van de Afdeling laat zien dat het niet kunnen voldoen wegens overmacht in de weg kan staan aan invordering. Advocaat-Generaal Wattel heeft in zijn recente conclusie aandacht besteed aan overmacht in het kader van invordering (zie daarover ons blogbericht). Overmacht rechtvaardigt een uitzondering op het uitgangspunt dat verbeurde dwangsommen ingevorderd (moeten) worden.

Een geslaagd beroep op overmacht in het kader van invordering lijkt overigens meer kans te maken wanneer de betreffende partij de omstandigheden die tot overmacht hebben geleid, tijdig heeft gemeld, zo blijkt uit jurisprudentie. Het is dus ook om deze reden raadzaam om, als partijen voorzien dat zij niet tijdig aan een last kunnen voldoen, daarvan melding te doen.

Concluderend

Situaties van overmacht doen zich in bestuursrechtelijke handhavingstrajecten niet vaak voor. Doorgaans wordt dan ook terughoudend gebruik gemaakt van de bevoegdheid van bestuursorganen om de looptijd van de last onder dwangsom op te schorten. De huidige crisissituatie biedt ruimte aan bestuursorganen om, daar waar dat mogelijk en geboden is, de looptijd van een last onder dwangsom op te schorten met gebruikmaking van artikel 5:34 Awb. Geadresseerden van een last die voorzien dat zij door de huidige situatie niet tijdig kunnen voldoen, dienen tijdig daarvan melding te maken bij het bevoegd gezag.