Beginselplicht tot handhaving bij bestuurlijke boetes?

Beginselplicht tot handhaving: wat betekent dat?

De beginselplicht tot handhaving houdt in dat indien de overheid een overtreding constateert, er gehandhaafd móét worden tenzij sprake is van ‘bijzondere omstandigheden’. Deze beginselplicht is in de jurisprudentie ontwikkeld ten aanzien van herstelsancties (o.a. last onder bestuursdwang en last onder dwangsom). De Afdeling Bestuursrechtspraak formuleert deze beginselplicht als volgt:

“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen.”

Onder bijzondere omstandigheden die aldus leiden tot uitzonderingen op de beginselplicht vallen onder andere:

• Concreet zicht op legalisatie: de verboden activiteit wordt binnenkort legaal (bijvoorbeeld door de verlening van een vergunning);
• Onevenredigheid van handhavingsmaatregelen;
• Ook (andere) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel kunnen in de weg staan aan handhaving.

De beginselplicht tot handhaving geldt voor het opleggen van herstelsancties. De vraag is of er ook een beginselplicht geldt voor het opleggen van bestraffende sancties (met name de bestuurlijke boete). Deze vraag beantwoordt de Afdeling negatief en haar oordeel lijkt te gelden voor alle bestuurlijke boetes in het bestuursrecht.

(G)een beginselplicht tot handhaving bij bestuurlijke boetes

In de uitspraak van 30 juni 2021 ging het om de vraag of de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) in beginsel verplicht is om een bestuurlijke boete op te leggen indien er sprake is van een overtreding van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Afdeling oordeelt dat de in de jurisprudentie ten aanzien van herstelsancties aangenomen beginselplicht tot handhaving niet geldt voor de in de Wbp geregelde bestuurlijke boete. De Afdeling komt tot dit oordeel gelet op het verschil dat bestaat tussen herstelsancties en bestraffende sancties.

Herstelsancties zijn gericht op het ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Deze ‘herstellende’ functie van herstelsancties is een reden om te komen tot een beginselplicht tot handhaving. De overheid moet in beginsel handhavend optreden om te zorgen voor een rechtmatige situatie. Bestraffende sancties (bestuurlijke boete) zijn echter vooral gericht op leedtoevoeging bij de overtreder. Het (primaire) doel van een bestuurlijke boete is daarmee niet herstel van de illegale toestand. Dat leidt ertoe dat de oplegging van een punitieve sanctie een andere afweging vergt dan in geval van een herstelsanctie, aldus de Afdeling.

Het is aannemelijk dat de Afdeling haar oordeelt doortrekt naar andere terreinen van het bestuursrecht, zodat de beginselplicht tot handhaving ook niet van toepassing is bij andere bestuurlijke boetes dan op grond van de Wbp. Belangrijke aanwijzing hiervoor is met name dat het door de Afdeling gehanteerde onderscheid (verschil in het doel van herstelsancties en bestraffende sancties dat zorgt voor wel/geen beginselplicht) in het gehele bestuursrecht aanwezig is en niet alleen in de Wbp. Bovendien leidt een grotere mate van beleidsvrijheid voor het bestuur om punitieve sancties op te leggen tot meer overeenstemming met het punitieve strafrecht. In het strafrecht geldt namelijk het opportuniteitsbeginsel op basis waarvan de officier van justitie de beleidsvrijheid heeft om al dan niet tot strafrechtelijke vervolging over te gaan.

Het oordeel van de Afdeling lijkt op het eerste gezicht begrijpelijk en verdedigbaar is dat de beginselplicht evenmin geldt bij andere bestuurlijke boetes. Desalniettemin plaatsen wij toch een kritische vraag. Want alhoewel leedtoevoeging een doel is wat met een bestraffende sanctie wordt bereikt (wat volgens de Afdeling reden is om niet te komen tot een beginselplicht), kan punitieve bestraffing ook andere doelen hebben zoals preventie, genoegdoening voor slachtoffers en normbevestiging. Het is de vraag of deze andere doelen niet enige vorm van een beginselplicht tot handhaving rechtvaardigen ook al is de handhaving een bestraffende. Een ruimere opvatting over de beginselplicht tot handhaving kan overigens ook worden afgeleid uit een uitspraak van het CBb waarin het College oordeelt dat het bevoegde bestuursorgaan in geval van een geconstateerde overtreding in beginsel van zijn handhavingsbevoegdheden in de Mededingingswet gebruik móét maken. Onder die handhavingsbevoegdheden valt niet alleen de last onder dwangsom maar ook de punitieve bestuurlijke boete (zie CBb 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700).

Consequenties geen beginselplicht tot handhaving bij bestuurlijke boetes

Geen beginselplicht tot handhaving bij bestuurlijke boetes heeft twee belangrijke consequenties:

• Bestuursorganen hebben in beginsel meer afwegingsruimte om van boeteoplegging af te zien in vergelijking met de oplegging van herstelsancties;
• De bestuursrechter toetst het besluit van het bestuursorgaan om van boeteoplegging af te zien minder indringend dan het besluit om geen herstelsanctie op te leggen.