Asielzoekersopvang: noodzakelijk, maar nog niet zo makkelijk geregeld
Als gevolg van de Spreidingswet moeten gemeenten de komende jaren meer opvangplekken voor asielzoekers realiseren. Het vinden van geschikte locaties is vaak al lastig, maar dat is nog maar stap één. Daarna volgt een vergunningentraject en moeten met verschillende partijen afspraken worden gemaakt. In onze praktijk zien wij dat het zorgvuldig regelen van de opvang niet altijd makkelijk is. In dit blog stippen wij een aantal belangrijke publiek- en privaatrechtelijke aandachtspunten aan.
Nu de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (beter bekend als de “Spreidingswet”) sinds 1 februari 2024 in werking is moeten steeds meer gemeenten op zoek naar geschikte opvanglocaties. Inmiddels is (indicatief) berekend en bekendgemaakt hoe de te realiseren opvangplekken over de gemeenten moeten worden verdeeld. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid stelt uiterlijk op 31 december 2024 een verdeelbesluit vast. In het uiterste geval kunnen gemeenten gedwongen worden opvangplekken te realiseren. Naast de wettelijke taakstelling zal het COA ook in de toekomst een beroep blijven doen op alle gemeenten in Nederland om naast de wettelijke taakstelling opvangplekken te realiseren en vrijwillig een steentje bij te dragen aan de asielopvang. Deze noodzaak zal nog groter worden als de Spreidingswet weer wordt ingetrokken conform het voorstel hiertoe in het hoofdlijnenakkoord. Ook heeft het COA intussen al meer dan € 1.000.000 aan dwangsommen verbeurd wegens een overvol aanmeldcentrum in Ter Apel
Met het vinden van ’een geschikte locatie is de opvang echter nog niet geregeld. Het is van groot belang de opvang juridisch zorgvuldig te regelen ‘aan de voorkant’. Hiermee kan zo goed mogelijk worden voorkomen dat alle inspanningen resulteren in de vertraagde opening van een opvanglocatie of zelfs in de sluiting van een al in gebruik genomen opvanglocatie – met alle gevolgen van dien. Dit is niet altijd gemakkelijk. Gemeenten, het COA en eventueel betrokken vastgoedeigenaren moeten rekening houden met omgevingsrechtelijke eisen én moeten de opvang contractueel goed regelen. Daarnaast is het zaak buurtbewoners vanaf het eerste moment bij de ontwikkelingen te betrekken.
Omgevingsrechtelijke aandachtspunten
De opvang van vluchtelingen moet omgevingsrechtelijk goed geborgd zijn. Het college van burgemeester en wethouders van de aangewezen gemeente moet zorgdragen voor het verlenen van de noodzakelijke gemeentelijke vergunningen (art. 7 lid 1 onder b Spreidingswet). De raad van de aangewezen gemeente draagt zorg voor aanpassing van het omgevingsplan, indien dit noodzakelijk is (art. 7 lid 2 Spreidingswet).
Bestaande panden zijn doorgaans niet bestemd voor opvang. Voor het realiseren van een opvanglocatie is dan een omgevingsrechtelijk besluit nodig. Meestal is dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Soms is zo’n vergunning overigens niet nodig, bijvoorbeeld als in het omgevingsplan aan het pand al een vrij algemene ‘maatschappelijke’ functie is gegeven waaronder opvang geschaard kan worden. Verder kan een omgevingsvergunning nodig zijn voor het uitvoeren van (beperkte) bouwwerkzaamheden om het pand gebruiksklaar te maken. Kán, omdat gemeenten sinds 2024 kunnen besluiten om dergelijke bouwactiviteiten in het omgevingsplan vergunningsvrij te verklaren.
Afhankelijk van het van toepassing zijnde omgevingsplan moet onderscheid worden gemaakt tussen binnen- en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Een omgevingsvergunning die ziet op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan slechts worden verleend met het oog op een ‘evenwichtige toedeling van functies en locaties’. In dat geval kan ook de provinciale verordening een rol spelen en is mogelijk medewerking van de provincie vereist.
Al met al zijn voor de opvang van asielzoekers meestal verschillende omgevingsvergunningen vereist. Enerzijds voor het (ver)bouwen van de locaties en anderzijds voor het gebruik hiervan als opvanglocatie. Bovendien is soms de medewerking van de provincie vereist.
Privaatrechtelijke aandachtspunten
De opvang van asielzoekers is met de inwerkingtreding van de Spreidingswet niet meer alleen de verantwoordelijkheid van het COA. Het COA speelt echter wel (nog steeds) een erg belangrijke rol. Zij sluit met in achtneming van haar beleids- en gedragslijnen een bestuursovereenkomst met de betrokken gemeente, voordat een locatie in gebruik kan worden genomen voor de opvang. In deze overeenkomst worden afspraken gemaakt over bijvoorbeeld de duur van de opvang, de communicatie met omwonenden en de verantwoordelijkheid voor de veiligheid op locatie. Het COA beschikt over een standaardovereenkomst met (standaard) bijlagen (beschikbaar op de website van het COA). Gemeenten doen er verstandig aan om te controleren of deze overeenkomst aansluit bij hun eigen behoeften en wensen, waarbij vooral aandacht uit moet gaan naar standaard-bijlage D, waarin veel afspraken verder worden uitgewerkt.
Naast de bestuursovereenkomst sluit het COA doorgaans ook een huurovereenkomst. Als de gemeente eigenaar is van het pand en/of de grond, is zij partij bij deze overeenkomst. Opvang kan echter lang niet altijd worden gerealiseerd in vastgoed van de gemeente. In dat geval moet hiervoor een derde partij bij de afspraken worden betrokken: de vastgoedeigenaar.
In de huurovereenkomst is de verdeling van de verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van de vergunningen een belangrijk aandachtspunt. In het geval dat de huur en opvang al start voordat de vergunningen zijn verkregen en/of onherroepelijk zijn, moeten het COA en de verhuurder bovendien goede afspraken maken over wat er gebeurt als de vereiste vergunningen onverhoopt niet worden verkregen, geschorst en/of worden ingetrokken. Ook moet aandacht worden besteed aan de risicoverdeling als blijkt dat nog meer vergunningen nodig zijn dan in eerste instantie voorzien.
De bestuursovereenkomst en de huurovereenkomst regelen niets over de afspraken tussen de gemeente en de vastgoedeigenaar. Als dat wel gewenst is, kan een derde overeenkomst uitsluitsel bieden. In dat geval kunnen de afspraken tussen de gemeente en de vastgoedeigenaar worden betrokken en/of worden afgestemd op de afspraken van partijen met het COA.
De opvang van Oekraïense ontheemden
Voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen gelden enigszins afwijkende regels, omdat zij vallen onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming voor ontheemden uit Oekraïne. Niet het COA, maar de gemeenten hebben de opvangtaak voor ontheemden op zich genomen. Zij hebben deze taak tot de invoering van de Tijdelijke wet ontheemden uit Oekraïne, die op 12 maart 2024 door de Tweede Kamer is aangenomen en nu in de Eerste Kamer voorligt. Hierdoor wordt bij de opvang van Oekraïners geen bestuursovereenkomst gesloten. De overige aspecten die in dit blog besproken zijn gaan wel op. Overigens telt het aantal opgevangen Oekraïners mee voor het voldoen aan de eisen uit de Spreidingswet.
Conclusie
Al met al zitten er zowel publiek- als privaatrechtelijk veel haken en ogen aan de opvang van asielzoekers. Een zorgvuldige benadering vanaf het eerste begin, met oog voor de belangen van betrokken partijen, kan een hoop ellende voorkomen. Dat is gelet op de benodigde snelheid en druk op de asielketen gewenst.
