Als het moet, kan het snel (en digitaal): vanwege de coronacrisis op weg naar een Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming

Er komt een 'Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba'. Deze wet is in de huidige crisis door het coronavirus noodzakelijk om voortgang te kunnen blijven geven aan de benodigde beraadslagingen en besluitvorming op decentraal overheidsniveau.

Er is grote haast bij behandeling van dit wetsvoorstel. Het gewone wetgevingstraject zal moeten worden doorlopen, maar dus met grote snelheid.

Het wetsvoorstel is vandaag (31 maart 2020) bij de Tweede Kamer ingediend, na slechts enkele dagen voorbereidingstijd (Kamerstukken II 35424). Dit is uitzonderlijk.

Op 26 maart 2020 heeft de ministerraad een eerdere conceptversie aan de Afdeling advisering van de Raad van State ter advisering voorgelegd. Haar advies is in slechts vier dagen (inclusief het weekend) afgerond, en dus slechts al een dag later is het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer toegezonden. Naar verwachting wordt dit wetsvoorstel nog deze week in de Tweede Kamer mondeling behandeld.

Hierna staan wij kort stil bij de wijze van beraadslagen en besluitvorming en bij de mogelijkheden om een wetgevingstraject versneld te doorlopen.

Digitale beraadslagingen en besluitvorming: ook in het openbaar en mits een goede beraadslaging mogelijk blijft

Als gevolg van de fysieke beperkingen zodat het coronavirus zich niet verder verspreid, is het voor nu tijdelijk aangewezen beraadslagingen en besluitvorming via de digitale weg tot stand te brengen. Daartoe wordt een aantal artikelen in de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet gewijzigd. Het wetsvoorstel voorziet ook in een tijdelijke regeling voor de eilanden Bonaire, Saba en Sint-Eustatius – deze laten wij in dit blog verder buiten beschouwing.

Waarborging van het Grondwettelijk vastgelegde openbare karakter van de vergadering van de hoogste vertegenwoordigende organen

Het digitale karakter mag ten eerste niet afdoen aan het belang van openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraad, de provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap.

Artikel 125 Grondwet waarborgt het openbare karakter van de vergaderingen van de gemeenteraad en provinciale staten. Dat is voor de vergaderingen van de besturen van waterschappen verankerd in artikel 133 lid 2 Grondwet.

Artikelen 23 lid 1 Gemeentewet, 23 lid 1 Provinciewet en 35 lid 1 Waterschapswet bepalen, in gewone tijden, voorts op wetsniveau dat de vergaderingen van de gemeenteraad, de provinciale staten respectievelijk het algemeen bestuur in het openbaar worden gehouden.

Slechts bij wijze van uitzondering en onder bepaalde voorwaarden kan met gesloten deuren worden vergaderd (zie de overige leden van de genoemde wetsartikelen). Het openbare karakter van de vergadering van de hoogst algemeen vertegenwoordigende organen op decentraal niveau wordt in de wetsgeschiedenis niet voor niets geduid als een 'beginsel': "Onder handhaving van het beginsel dat de vergaderingen van de raad [gemeenteraad, toev.] zelf te worden overgelaten om te bepalen in welke gevallen de deuren gesloten moeten worden." (Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 61, behorende bij de Gemeentewet).

Het wetsvoorstel voorziet in een tijdelijke regeling, in die zin dat in deze ongewone tijden onder 'openbaar' tevens wordt verstaan "een vergadering in een digitale omgeving die door de bevolking op afstand middels een live-verbinding kan worden gevolgd." (artikelen 23 Gemeentewet, 23 Provinciewet en 35 Waterschapswet worden op dit punt aangepast). Verder is digitale beraadslaging en besluitvorming alleen toegestaan indien ook aan de volgende minimale voorwaarden wordt voldaan: ieder lid van het orgaan moet afzonderlijk toegang hebben tot de beraadslaging en stemming, de leden zijn zichtbaar en hoorbaar herkenbaar zodat hun identiteit kan worden vastgesteld en de voorzitter van het orgaan is in staat de orde te handhaven. Ook deze voorwaarden worden in de genoemde wetsartikelen opgenomen.

Waarborging van de kwaliteit van beraadslaging

Ten tweede mag het digitale karakter niet afdoen aan de kwaliteit van beraadslaging, aldus de memorie van toelichting: "De introductie van deze mogelijkheid [digitale beraadslaging en besluitvorming] doet niet af aan het belang en de noodzaak van een goede beraadslaging voordat tot stemming overgegaan wordt. Een goede beraadslaging is essentieel voor de functie van de volksvertegenwoordiging (…)."

Overige onderdelen van de Tijdelijke wet

Het wetsvoorstel voorziet verder nog in een aantal andere aspecten, namelijk:

1. een wettelijke grondslag om zo nodig voorschriften voor de digitale beraadslaging en besluitvorming bij ministeriele regeling te kunnen opleggen,
2. de introductie van briefstemmen (digitaal stemmen is geen verplichting),
3. een wettelijke grondslag om een uitzondering te maken op het geheime karakter van de stemming over benoemingen, dat via de digitale weg lastig zal zijn, en
4. een soortgelijke bepaling over digitale beraadslaging en besluitvorming voor de openbare lichamen van gemeenschappelijke regelingen door wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Het is de bedoeling dat de Tijdelijke wet met onmiddellijke ingang in werking treedt en in ieder geval van kracht is tot 1 september 2020. Deze datum kan bij Koninklijk Besluit telkens voor een periode van maximaal twee maanden worden verlengd. Deze wijze van verlengen is door de Afdeling advisering geadviseerd.

Een begrijpelijke belangenafweging

Met de huidige noodsituatie is het al heel wat dat via een digitale verbinding de beraadslagingen en besluitvorming doorgang kunnen vinden en dat niet ook het openbaar bestuur geheel plat komt te liggen. Zoals bij haast elk voorstel voor digitalisering van het openbaar bestuur is het echter een vraag of deze weg voor eenieder even toegankelijk is als een fysieke vergadering op het gemeentehuis dat is. Niet iedereen beschikt immers over afdoende digitale hulpmiddelen om bijvoorbeeld de beraadslaging van de gemeenteraad thuis vanachter de computer te volgen. Zo bleek deze week maar weer dat met het genoodzaakte afstandsonderwijs een relevant deel van de kinderen niet over een laptop en/of Wifi thuis beschikt.

Gezien de bijzondere omstandigheden van dit moment, het onverminderd fundamentele belang dat het openbaar bestuur doorgang kan vinden zonder dat de leden van de vertegenwoordigende organen onnodige gezondheidsrisico's lopen, is een digitale manier van beraadslaging en besluitvorming daarentegen voor nu meer dan redelijk. Het zou wel nuttig zijn als achteraf wordt onderzocht welke (juridische) obstakels er bij de digitale wijze van vergaderen en het nemen van besluiten bestonden, zodat hieruit lering voor de toekomst kan worden getrokken.

De spoedprocedure: Nederland kent hiervoor geen aparte regels

Tot slot nog kort het feit dat de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming met spoed het wetgevingstraject doorloopt. 'Met spoed' betekent niet veel meer dan dat alle gebruikelijke stappen in de vaste volgorde worden doorlopen (zie artikelen 81-88 Grondwet), maar dan versneld. Nederland kent geen wettelijk vastgelegde spoedprocedure. Het is de vraag of dat nodig is. Zo laat bijvoorbeeld recent de behandeling van de 'Spoedwet aanpak stikstof' zien dat als het erop aankomt, er snel over een wetsvoorstel kan worden beslist. Deze wet is op 25 november 2019 bij de Tweede Kamer als voorstel ingediend en op 5 december 2019 aangenomen (Kamerstukken 35347). Ditzelfde heeft de Eerste Kamer op 17 december 2019 gedaan. Vervolgens is de wet op 30 december 2019 in het Staatsblad gepubliceerd en is deze op 1 januari 2020 in werking getreden (zie Stb. 2019, 517 en 518).

De Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming zal nog sneller dan de Spoedwet aanpak stikstof het wetgevingstraject (moeten) doorlopen, maar de bereidheid daartoe is ongetwijfeld groot.

Stibbedigital.com

Dit artikel is een publicatie van Stibbe's Digital Economy-groep. Hun website Stibbedigital.com is het startpunt voor juridische analyse van technologische ontwikkelingen zoals kunstmatige intelligentie (AI), blockchain, the Internet of Things, smart mobility en de opkomst van digitale werkplatforms. Deze ontwikkelingen veranderen de manier waarop ondernemingen en instellingen zaken doen en leiden daarbij tot nieuwe juridische uitdagingen. De website Stibbedigital.com helpt bij het navigeren van deze uitdagingen.

Ga naar Stibbedigital.com