Afgeleid belang: CRvB volgt conclusie raadsheer A-G

Wanneer iemand vanwege afgeleid belang niet als belanghebbende wordt aangemerkt, staan er voor hem geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen als bezwaar en beroep open tegen het besluit. Hij kan dan alleen nog terecht bij de burgerlijke rechter. De uitspraken van 5 maart 2019 volgen op een eerdere conclusie van raadsheer advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018, waarover wij eerder een blog schreven. De CRvB sluit zich aan bij die conclusie

Wat was er aan de hand?

De CRvB boog zich over twee verschillende zaken. De eerste zaak gaat over de vraag of een zorgverlener belanghebbende is bij een besluit van het college van burgemeester en wethouders gericht aan een van de cliënten van de zorgverzekeraar. De cliënt mag volgens het besluit zijn persoonsgebonden budget (pkb) niet meer bij de zorgverlener besteden omdat de zorg van onvoldoende kwaliteit zou zijn.

De tweede zaak betreft een verzekeringsmaatschappij en de vraag of zij belanghebbende is bij een besluit waarbij een arbeidsongeschiktheidsuitkering aan een werknemer is toegekend. De verzekeringsmaatschappij is op grond van een garantstellingsovereenkomst garantsteller voor de werkgever. Het Uwv verhaalt de uitkering achteraf op de werkgever als eigenrisicodrager. De werkgever was op het moment van de toekenning van de arbeidsongeschiktheidsuitkering failliet, als gevolg waarvan de verzekeringsmaatschappij jegens het Uwv de uitkering moet betalen.

Zowel het bestuursorgaan als de rechtbank oordelen dat de zorgverlener respectievelijk de verzekeringsmaatschappij geen belanghebbende is bij het betrokken besluit omdat zij een afgeleid belang hebben.

Oordeel CRvB

In zijn conclusie formuleert de raadsheer A-G vijf vuistregels die de rechtspraak nader kunnen structureren, verhelderen en hier en daar verruimen. Zie daarover ook ons eerdere blogbericht. Eén van die vuistregels is dat afgeleid belang niet aan de orde is als de derde in kwestie een zelfstandig eigen belang heeft dat bij het besluit rechtstreeks betrokken is. Een dergelijk eigen belang kan in een andere hoedanigheid bestaan, maar bijvoorbeeld ook vanwege de reële mogelijkheid dat de derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad.

In het verlengde daarvan overweegt de CRvB in beide zaken dat sprake moet zijn van een belang dat rechtstreeks bij het desbetreffende besluit is betrokken. Als het belang uitsluitend is afgeleid van een andere betrokkene is niet aan deze eis voldaan. Het enkele feit dat er een contract is tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, wil nog niet zeggen dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit. Deze algemene formulering bevestigt de hiervoor weergeven vuistregel van de staatsraad A-G.

Vervolgens overweegt de CRvB voor de zorgverlener dat hij direct financiële gevolgen ondervindt door de voorwaarde in het besluit dat het pgb niet bij hem mag worden besteed. Die gevolgen vloeien niet uitsluitend voort uit de contractuele relatie die hij heeft met zijn cliënt. Daarom is hij toch belanghebbende.

Ook in de zaak over de verzekeringsmaatschappij concludeert de CRvB dat sprake is van een belanghebbende. Daarbij acht de CRvB van belang dat de betalingsverplichting voor de verzekeringsmaatschappij, als garantsteller, jegens het Uwv direct voortvloeit uit artikel 84 lid 2 Wet WIA en niet (slechts) uit de garantstellingsovereenkomst. Dit brengt met zich dat de garantsteller een zelfstandig eigen belang heeft dat rechtstreeks bij het uitkeringsbesluit is betrokken.

Iets nieuws onder de zon?

De onderhavige uitspraken geven, zoals gezegd, slechts toepassing aan één van de vijf door de raadsheer A-G gegeven vuistregels. Gelet op de bestaande rechtspraak van de CRvB is deze benadering niet geheel nieuw, maar over de invulling ervan bestaat nu wel meer duidelijkheid. De CRvB aanvaardde namelijk al dat een werkgever als zogenoemde 'categoraal belanghebbende' kan worden aangemerkt bij een toekenning van een uitkering aan een van zijn werknemers. Achtergrond daarvan zijn de financiële verplichtingen die daaruit voor de werkgever kunnen voortvloeien (zie de conclusie van de raadsheer A-G onder 6.3-6.4 en 6.7). Op deze manier heeft de werkgever dus een eigen belang, los van de contractuele relatie met de werknemer. Ook in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) wordt onder omstandigheden al geaccepteerd dat een derde die naast de contractuele relatie een zelfstandig eigen belang heeft, belanghebbende is. Bijvoorbeeld in het geval dat de mogelijkheid bestaat dat het besluit een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang schaadt (zie conclusie raadsheer A-G onder 6.34). De onderhavige uitspraken laten zien dat ook de CRvB genegen is om in andere gevallen dan bij de werkgever als categoraal belanghebbende, een zelfstandig eigen belang aan te nemen. Dat neemt niet weg dat moet worden afgewacht of de CRvB ook bij de mogelijke aantasting van een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang belanghebbendheid aanneemt. Voor zover het fundamentele rechten betreft, geldt dat overigens ook voor het CBb.

Hoe nu verder?

Interessant is om in de gaten te houden hoe de hoogste bestuursrechters zullen omgaan met de andere vuistregels. Dat geldt vooral voor de CRvB, die tot nog toe de meest strenge lijn voert. Met name zal interessant zijn of de CRvB de tweede vuistregel overneemt die inhoudt dat afgeleid belang niet aan de derde moet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene. De rechtspraak van de ABRvS en het CBb zijn al min of meer in lijn met de overige vuistregels. Vuistregel vijf is in het bijzonder nog van belang voor de ABRvS. Deze vuistregel houdt in dat in plaats van de verwevenheidscorrectie die in de rechtspraak van de ABRvS soms wordt toegepast om de bestuurder/enig aandeelhouder als belanghebbende aan te merken als alleen hij en niet de vennootschap zelf beroep tegen het besluit heeft ingesteld, dat beroep moet worden toegerekend aan de vennootschap. Kortom, het is afwachten in hoeverre de hoogste bestuursrechters de andere door de raadsheer A-G gegeven vuistregels zullen overnemen.