Afdeling geeft inzicht in het toepasselijke (overgangs)recht na vernietiging bestemmingsplan

De Afdeling gaat daarbij in op verschillende scenario’s. Volgens de Afdeling is een van de belangrijkste conclusies dat nadat een bestemmingsplan is vernietigd, op een nieuw besluit in veel gevallen de Omgevingswet (Ow) van toepassing is. Er zijn echter ook een aantal situaties waarin het oude recht nog van toepassing blijft op een nieuw besluit.

Aanleiding uitspraak

De gemeenteraad van Tilburg heeft bij besluit van 1 november 2021 het bestemmingsplan ‘Theresia-Loven-Besterd 2016, 6^e herziening (Lange Nieuwstraat 156-158)’ vastgesteld. Met het plan wordt de bouw van een (boutique)hotel, motel of pension met ten hoogste 16 hotelkamers mogelijk gemaakt. Appellante woont op ongeveer 11 m van het plangebied. Zij vreest dat de komst van een (boutique)hotel haar woon- en leefomgeving zal aantasten.

Het ontwerp van het bestemmingsplan is op 15 november 2020 ter inzage gelegd. Op grond van artikel 4.6 lid 3 Invoeringswet Omgevingswet (IOw) heeft dit tot gevolg dat op het beroep, het recht zoals dat ten tijde van die terinzagelegging gold van toepassing is totdat het plan onherroepelijk is. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden dan ook of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro (oud). Op grond van dat artikel moest een bestemmingsplan in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. 

Het Tilburgse bestemmingsplan doorstaat deze toets niet. Een aantal van beroepsgronden van appellante treft doel. Zo is in het bestemmingsplan niet geborgd hoeveel gasten maximaal in het hotel aanwezig kunnen zijn en dat het terras enkel door hotelgasten kan worden benut. Daardoor is niet inzichtelijk gemaakt wat de invloed van het hotel is op het woon- en leefklimaat van appellante. De Afdeling vernietigt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onder andere daarom wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Toepasselijk recht bestemmingsplan vastgesteld na vernietiging van reeds in werking getreden plan

Indien de Tilburgse gemeenteraad het (boutique)hotel alsnog wil mogelijk maken, zal hij een nieuw ruimtelijk plan dienen vast te stellen. Aangezien de Wro (oud) met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is komen te vervallen, zal dit volgens de Afdeling moeten gebeuren onder het regime van de Omgevingswet. De raad kan niet terugvallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat daarin geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties – de eis waaraan een omgevingsplan op grond van artikel 4.2 lid 1 Ow dient te voldoen. Het overgangsrecht op grond waarvan de Wro nog van toepassing zou kunnen zijn, biedt in deze situatie geen soelaas. De Afdeling ligt dit als volgt toe.

Een bestemmingsplan treedt op grond van artikel 3.8 lid 5 Wro (oud) in principe in werking met ingang van de dag na de dag waarop de beroepstermijn van zes weken is afgelopen. Op grond van artikel 8.4 Wro (oud) was dit anders indien er binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening werd gedaan. De werking van het plan werd door het verzoek uitgesteld totdat er op het verzoek was besloten; een verzoek buiten de beroepstermijn schorste de inwerkingtreding niet. Een bestemmingsplan waarvan de werking niet (verder) door de voorzieningenrechter werd geschorst, trad in werking. Op grond van artikel 4.6 lid 1 IOw werd het daarmee vanaf 1 januari 2024 van rechtswege onderdeel van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan. Een bestemmingsplan hoeft volgens de Afdeling op grond van dit artikel niet onherroepelijk te zijn om deel uit te maken van het omgevingsplan. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 460). 

De inwerkingtreding van een bestemmingsplan heeft kortom tot gevolg dat het plan na 1 januari 2024 onderdeel wordt/is geworden van het geldende omgevingsplan. Indien het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan na inwerkingtreding echter alsnog vernietigd wordt door ingesteld beroep, dan vervalt het als deel van het omgevingsplan. Het voorgaande planologische regime voor de betreffende planlocatie wordt dan onderdeel van het omgevingsplan. De Afdeling baseert dit op artikel 4.6 lid 3 IOw waarin staat dat het oude recht van toepassing blijft op een beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tot dit besluit onherroepelijk is. Het oude recht reguleert volgens de Afdeling ook de gevolgen van de vernietiging van het bestemmingsplan, namelijk het herleven van het voorgaande regime. Terugvallen op het ontwerpplan zoals dat ter inzage is gelegd kan volgens de Afdeling dan niet. Op grond van artikel 4.6 lid 2 IOw blijft het oude recht namelijk van toepassing totdat het besluit van kracht is. Op het moment dat het bestemmingsplan in werking is getreden, is het besluit tot vaststelling van bestemmingsplan van kracht en is het oude recht dus niet meer van toepassing. Het overgangsrecht is dan uitgewerkt. De vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan maakt dit niet anders. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling op meerdere plekken in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 460-461). 

De toepasselijkheid van het nieuwe recht heeft tot gevolg dat bij het nemen van een nieuw besluit door de raad niet meer kan worden teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. Dit geldt ook als de gemeenteraad een ontwikkeling wil mogelijk maken die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerp voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. Dit komt omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het ontwerpplan dus niet in overeenstemming is met de Omgevingswet. Hetzelfde geldt voor besluiten tot vaststelling van wijzigings-, uitwerkings- inpassings- en exploitatieplannen en in de situatie waarin alleen één plandeel of meerdere plandelen worden vernietigd. Het plan blijft in de laatste situatie voor het gehele plangebied van kracht en deel uitmaken van het omgevingsplan, met uitzondering van het vernietigde planonderdeel (zoals een planregel, een functieaanduiding, een gebiedsaanduiding of een dubbelbestemming). Dat betekent dat ook bij het nemen van een nieuw besluit door de raad vanwege de vernietiging van dit planonderdeel altijd de Omgevingswet van toepassing is. 

Toepasselijk recht in verschillende scenario’s

Ter voorlichting geeft de Afdeling vervolgens aan wat het toepasselijk recht is in verschillende varianten op de vernietiging van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of delen daarvan.

Scenario 1: Bestemmingsplan is geschorst naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening en de Afdeling vernietigt het besluit tot vaststelling

Als de voorzieningenrechter naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening het bestemmingsplan geheel dan wel gedeeltelijk schorst en de Afdeling in de bodemprocedure het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geheel dan wel gedeeltelijk vernietigt, dan is het overgangsrecht uit artikel 4.6 lid 2 IOw nog wél van kracht. Door de schorsende werking is (een onderdeel van) het plan namelijk nooit in werking getreden en geen onderdeel gaan uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De gemeenteraad kan dan bij het opnieuw mogelijk maken van een ontwikkeling terugvallen op het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan. Het oude recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 is dan van toepassing. Hierbij geldt vervolgens wel dat de raad enkel een bestemmingsplan kan vaststellen dat niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. Dit is overeenkomstig vaste Afdelingsjurisprudentie op grond waarvan er enkel een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage hoeft te worden gelegd als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2023:1841, r.o. 5.1). 

Scenario 2: Pas na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is het plan geschorst en de Afdeling vernietigt het besluit tot vaststelling

Indien een bestemmingsplan na afloop van de beroepstermijn in werking is getreden, het bestemmingsplan dan geheel of gedeeltelijk geschorst wordt en vervolgens in de bodemprocedure (gedeeltelijk) wordt vernietigd, geldt dat de raad bij het vaststellen van een nieuw plan voor de ontwikkeling niet kan terugvallen op het reeds ter inzage gelegde ontwerpplan. Het overgangsrecht uit artikel 4.6 lid 2 IOw is door de inwerkingtreding van het plan uitgewerkt en een nieuw plan moet worden vastgesteld op grond van de Omgevingswet. 

Scenario 3: Slechts enkele delen van het bestemmingsplan zijn geschorst naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening en de Afdeling vernietigt het gehele besluit tot vaststelling

Als de voorzieningenrechter slechts enkele delen van een bestemmingsplan heeft geschorst naar aanleiding van een binnen de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening en de Afdeling vervolgens in de bodemprocedure het gehele besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigt, dan mag niet worden teruggevallen op het ontwerpplan ook al is niet het gehele plan in werking getreden. Een strikte uitleg van artikel 4.6 lid 2 IOw zou ertoe leiden dat in het kader van de geschorste delen van het bestemmingsplan wel zou kunnen worden teruggevallen op het voor 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan, maar niet voor de niet geschorste delen. De Afdeling acht een dergelijke situatie uit oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk. Omdat dan alleen enkele delen van het bestemmingsplan niet van kracht zijn geworden en de rest van het plan wel, ziet de Afdeling aanleiding om te oordelen dat op het gehele nieuw te nemen besluit de Omgevingswet van toepassing is. Het overgangsrecht van artikel 4.6 lid 2 IOw is uitgewerkt.

Scenario 4: 6:19-besluiten

Wanneer er na 1 januari 2024 gedurende de beroepsprocedure over een bestemmingsplan een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 Awb wordt genomen, dan geldt dat op dat besluit nog het oude recht van toepassing is. Artikel 4.6 lid 3 IOw bepaalt namelijk dat het oude recht van toepassing blijft op een beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tot dit besluit onherroepelijk is. Het bestemmingsplan heeft weliswaar na de inwerkingtreding daarvan te gelden als onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maar voor de beroepsprocedure blijft het plan gelden als een bestemmingsplan waarop het oude recht van toepassing is. Dit geldt zowel voor een ambtshalve genomen 6:19-besluit als een dergelijk besluit na toepassing van een bestuurlijke lus. De Afdeling vindt wederom steun voor deze opvatting in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 461). De Afdeling merkt in dit kader echter ook op dat uit deze wetsgeschiedenis ook een andere uitleg kan worden afgeleid. In de meeste gevallen zal een 6:19-besluit namelijk genomen worden als een bestemmingsplan al van kracht is en het overgangsrecht van artikel 4.6 lid 2 IOw in principe is uitgewerkt. Het nieuwe recht zou in die gevallen bij strikte lezing van de bepaling toegepast moeten worden op het 6:19-besluit. Dit zou echter betekenen dat op een ambtshalve genomen besluit 6:19-besluit het nieuwe recht van toepassing zou zijn, terwijl op een besluit dat naar aanleiding van een bestuurlijke lus wordt genomen het oude recht op grond van artikel 4.6 lid 3 IOw van toepassing is. De Afdeling acht dit onderscheid uit oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk.

Relevantie voor de praktijk

Met deze uitspraak maakt de Afdeling inzichtelijk op grond van welk recht een gemeenteraad een nieuw ruimtelijk plan dient vast te stellen op het moment dat een bestemmingsplan dat nog niet onherroepelijk is en/of niet in werking is getreden, vernietigd wordt. Zij maakte hier ook een stroomschema bij dat hier te downloaden is. De uitleg maakt duidelijk dat schorsing van een bestemmingsplan als gevolg van een verzoek om voorlopige voorziening tijdens de beroepstermijn voor de raad nog niet eens zo’n slechte situatie hoeft op te leveren. Die schorsing zorgt er bij een vernietiging van het plan namelijk voor dat de raad een herkansing krijgt onder het oude recht. Met de uitspraak van de Afdeling in de hand kan een gemeenteraad dan een plan vast stellen dat nog niet aan de eisen van de Omgevingswet hoeft te voldoen. Hetzelfde geldt voor een 6:19-besluit. Ook voor die besluiten geldt dat een gemeenteraad daarmee (voorlopig) onder het regime van de Omgevingswet kan uitkomen. Staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer is gevraagd een conclusie te nemen over de verdere toepassing van artikel 6:19 Awb in het omgevingsrecht. Hij zal over het toepasselijke recht als gevolg van deze uitspraak in ieder geval weinig hoeven te zeggen. 

Gegevens uitspraak

ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174

Zaaknummer 202108092/1/R2