Actuele ontwikkelingen in stikstofland. Van de KDW en een NOx-drempelwaarde, tot een Europese Verordening natuurherstel, piekbelasters en PAS-melders

Eerst bespreken wij de uitkomsten van een onderzoek naar een alternatief voor de kritische depositiewaarde. Daarbij komt ook een pleidooi voor een drempelwaarde aan de orde. Vervolgens schetsen wij de stand van zaken met betrekking tot de nieuwe Europese Verordening natuurherstel en gaan wij in op de provinciale natuurdoelanalyses. Tot slot komen de piekbelasters en de PAS-melders aan bod.

De KDW: kan het ook anders?

De kritische depositiewaarde (“KDW“) per habitattype speelt bij stikstofbelasting een belangrijke rol. De KDW is de grens, uitgedrukt in mol stikstof per hectare per jaar, waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitattype significant wordt aangetast door de invloed van stikstofdepositie. Of, juridisch geformuleerd: bij overschrijding van de KDW wordt aangenomen dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat een risico bestaat op aantasting van de kwaliteit van een habitattype als gevolg van stikstofdepositie (zie bijvoorbeeld deze uitspraak). Overschrijding van de KDW maakt vergunningverlening niet onmogelijk, maar wel lastig.

Er klinkt al enige tijd kritiek op de KDW. Reden voor de minister voor Natuur en Stikstof (“minister“) om een traject ‘alternatieven voor de KDW’ in te zetten. Er moet antwoord komen op de vraag of er een alternatief is voor de KDW in de wet (artikel 1.12a Wet natuurbescherming, hierna “Wnb“).

Het antwoord is inmiddels beschikbaar: nee, zo’n alternatief is er niet. Dat concluderen Jan Willem Erisman, Chris Backes en Wim de Vries op 11 april 2023 in hun wetenschappelijk essay ‘Van depositie- naar emissiebeleid. Voorstel over hoe om te gaan met de KDW in wetgeving, vergunningverlening en beleid’. De KDW is een “robuuste, internationaal gevalideerde maat voor de effecten van stikstof op natuur“. Alternatieven zijn wetenschappelijk niet geschikt of leiden mogelijk tot onhaalbare doelen. En gebiedsspecifiek onderzoek is praktisch onuitvoerbaar, aldus de onderzoekers. Zij constateren verder dat er op zeer lokaal niveau weliswaar onzekerheden bestaan, maar dat die lokale onzekerheden zich uitmiddelen in de provinciaal en landelijk gemiddelde KDW. Kortom: de betrouwbaarheid van KDW’s is goed genoeg om depositieberekeningen per project uit te voeren en om landelijk en provinciaal stikstofbeleid op te baseren. De Wnb behoeft in dat opzicht geen aanpassing.

Verantwoordelijkheden

Tegelijkertijd benadrukt het essay dat de KDW “slechts een tot de overheid gerichte doelstelling is“, terwijl de implicaties ervan vooral concreet worden in eisen voor sectoren en bedrijven. Dat moet anders. Zij pleiten voor duidelijkheid over waar welke verantwoordelijkheid ligt; die verantwoordelijkheidsverdeling moet leiden tot een andere systematiek. Er hoeft volgens de onderzoekers geen berekening van depositie van een nieuwe activiteit op overbelast gebied meer plaats te vinden “zolang de doelen voor sectoren en individuele bedrijven voor de lange termijn bindend vaststaan en het bereiken van de doelen goed wordt gemonitord en gehandhaafd“. Op die manier is duidelijk voor welke emissiereductie elke sector en elk bedrijf verantwoordelijk is én is duidelijk dat sectoren en bedrijven niet verantwoordelijk zijn voor het behalen van de Wnb-doelstellingen. Dat vermindert mogelijk ook de weerstand die er is. Die komt namelijk niet zozeer voort uit op de KDW op zich, maar heeft volgens hen meer te maken met de indruk dat private partijen verantwoordelijk worden gehouden voor het halen van de KDW-gerelateerde doelen en met de stilstand van individuele ontwikkelingen.

Voorstel en aanbevelingen

De onderzoekers stellen dan ook een nieuwe aanpak voor. Zij doen daarvoor de volgende aanbevelingen:

• Stel emissiereductie-eisen vast voor NH₃ (ammoniak) en NOx (stikstofoxiden) voor sectoren, bedrijven en het buitenland.
• Stuur aan op een integraal doelenbeleid. Voer voor de landbouw normen in voor ammoniak- en broeikasgasemissies en voor stikstof en fosfaat-bodemoverschotten per bedrijf (Kritische Prestatie Indicatoren, “KPI’s“). De doelen waaraan bedrijven moeten voldoen voor emissies naar lucht, bodem en water moeten duidelijk zijn.
• Vorm apart beleid voor bronnen vlakbij overbelaste Natura 2000-gebieden.
• Baseer vergunningverlening op gerealiseerde emissiereducties en saldering per sector.
• Voer een drempelwaarde in voor NOx. Gebruikmaking van de drempelwaarde kan alleen als in de periode voorafgaand aan de activiteit een bepaalde reductie van de NOx-emissies is bereikt. Door een koppeling te maken met zowel de bereikte reductie als de dalende lijn van NOx-depositie, is verzekerd dat cumulatieve toepassing van de drempelwaarde niet kan leiden tot een verhoging van de depositie op een Natura 2000-gebied en geen schade kan veroorzaken.
• Ontwikkel een reken- en meetsysteem van de KPI’s om de reductie-eisen per bedrijf handhaafbaar te maken.
• Monitor de kwaliteit van de natuur en biodiversiteit en de mate van instandhouding van Natura 2000-gebieden.

Nederland zit niet helemaal op slot zolang de KDW niet overal gehaald wordt, aldus de onderzoekers. Zolang een neerwaartse lijn verzekerd is, is toestemmingverlening mogelijk – binnen de toegestane emissieruimte en al dan niet met salderen. Die neerwaartse lijn wordt verzekerd door 1) een gedwongen emissiereductie van alle bedrijven die NH₃ uitstoten op grond van een concrete emissiereductienorm, 2) de handhaving van die norm, en 3) de afname van de NOx-emissies.

Overigens merken de onderzoekers op dat NOx-emissies al vele jaren feitelijk afnemen. Bovendien slaat “slechts een zeer beperkt deel van de NOx emissie lokaal” neer – anders dan NH₃. Al met al zijn voor NOx-reductie dan ook vooralsnog geen aanvullende maatregelen nodig. De overheid maakt wel afspraken met de deelsectoren (industrie, wegverkeer, scheepvaart, woningbouw, etc.) over emissiereductiedoelstellingen en daarbij speelt ook het integrale klimaatbeleid (reductie CO₂) een belangrijke rol.

Wij kunnen ons vinden in de aanbevelingen van de onderzoekers. Sturing op emissies ligt bij sectoren en bedrijven meer voor de hand dan een focus op depositie en (lange)termijndoelstellingen waarvoor de overheid aan de lat staat. Om zulke sturing mogelijk te maken is normstelling voor emissie(reductie), handhaving en monitoring nodig. Dat alles moet resulteren in het halen van de depositiedoelstellingen door de overheid. Verder is ook naar onze mening bij een stabiel dalende lijn een juridisch houdbare NOx-drempelwaarde onder voorwaarden mogelijk (zie daarover ook onze eerdere publicaties (hier en hier) alsook eerder Backes in o.a. NJB).

Europese Verordening natuurherstel

In een recente brief gaat de minister in op het Europese voorstel voor een Verordening natuurherstel (“Verordening“) en de consequenties voor Nederland (zie voor de eerdere beoordeling van het Commissievoorstel hier). De Verordening is de eerste Europese wetgeving op natuurgebied en zal – anders dan de Habitatrichtlijn – rechtstreeks van kracht zijn in Nederland.

De natuur in Europa gaat achteruit, zo blijkt uit een rapport van de European Environment Agency. Doel van de Verordening is “het aanhoudende, langdurige en duurzame herstel van de biodiversiteit en de veerkracht van de natuur in de land- en zeegebieden van de EU door ecosystemen te herstellen, bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie inzake mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, en haar internationale verplichtingen nakomen“. In het voorstel worden bindende streefdoelen en verplichtingen vastgesteld voor verschillende ecosystemen – op land, op zee en in zoetwatergebied. In 2050 moeten de natuurherstelmaatregelen voor alle ecosystemen worden uitgevoerd. Een uitvoeringskader moet de doelstellingen omzetten in concrete actie (zoals de verplichte indiening van een herstelplan, evaluatie en monitoring).

Het voorstel is een aanvulling op de Habitat- en Vogelrichtlijn. Die aanvulling zit hem vooral in de vaststelling van termijnen voor het halen van de streefdoelen en in de verplichting voor lidstaten om ecosystemen ook buiten het Natura 2000-netwerk te herstellen. De Verordening bevat verder een vrij breed verslechteringsverbod. De lidstaten moeten erop toezien dat gebieden waar de in bijlage I of II opgenomen habitattypen voorkomen, niet verslechteren. Let wel: dit verbod ziet óók op gebieden die niet vallen in Natura 2000-gebied.

Ambtelijke verkenning: impact voor Nederland

In een ambtelijke verkenning zijn de gevolgen van de Verordening voor Nederland onderzocht. Daarbij lag de focus op de consequenties van het verslechteringsverbod. Conclusie van de verkenning is – niet onverwacht – dat het verslechteringsverbod een positief effect heeft op de natuur. Tegelijk zal dat verbod naar verwachting soms verstrekkende gevolgen hebben voor andere ruimtelijke belangen in Nederland. Een uitgebreide quick scan volgt, net als een volledige effectbeoordeling (eind 2023).

Het kabinet ondersteunt de hoofddoelen van de Verordening, maar heeft tot nu toe ook aangegeven dat er zorgen zijn over de wijze waarop die doelen moeten worden bereikt en de snelheid waarmee. Mede gelet op de dichtbevolktheid en maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat, is flexibiliteit nodig ten aanzien van het verslechteringsverbod en de dispensatiemogelijkheid. Tegelijkertijd bevestigt de minister in genoemde brief dat de urgentie van breed natuurherstel hoog is. Het laatste Living Planet Report bevestigt dat, aldus de minister.

Beide lijnen – het aandringen op flexibiliteit en dispensatie enerzijds en het onderschrijven van hoge urgentie anderzijds – lijken lastig te rijmen. Inmiddels is weerstand ontstaan tegen de regels (zie recent onder meer NRC en FD). Duidelijk is in ieder geval dat als de Verordening in de huidige vorm wordt aangenomen, de natuuropgave voor Nederland er niet kleiner op wordt. Mogelijk zijn in de toekomst voor nieuwe ontwikkelingen ook stikstofberekeningen nodig voor depositie op natuur buiten Natura 2000-gebieden. Toestemmingverlening wordt daarmee in de toekomst misschien (nog) lastiger, temeer zolang geen stabiel stijgende lijn van natuurherstel te zien is. Overigens is de insteek om te voorzien in uitzonderingen zoals energietransitie-projecten.

Natuurdoelanalyses en Ecologische Autoriteit

De eerste Natuurdoelanalyses (“NDA’s“) zijn inmiddels beoordeeld door de Ecologische Autoriteit (de “EA“, zie over de recent opgerichte EA ons blog). NDA’s brengen de status van Natura 2000-gebieden in kaart in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen. De gebiedsplannen waarin provincies zullen vastleggen hoe ze de stikstofproblemen willen oplossen worden op deze NDA’s gebaseerd.

Uit de inmiddels gepubliceerde adviezen van de EA volgt geen al te positief beeld voor het halen van de stikstofdoelen op basis van de huidige (voorgenomen) maatregelen (zie hier). De EA concludeert dat voor het grootste deel van de tot nu toe door hen geanalyseerde gebieden meer maatregelen nodig zijn om de doelen te halen. Uit de analyses volgt ook dat de problemen met de instandhouding verder reiken dan stikstof alleen. Zij zien bijvoorbeeld ook op de waterkwaliteit en waterhuishouding van gebieden. Hoewel volgens de EA de informatie ontbreekt om voor alle gebieden een compleet sluitende analyse te kunnen maken, was er wel voldoende bekend om bepaalde noodzakelijke maatregelen voor de meest urgente problemen te identificeren.

Aan de provincies de taak om de ontbrekende informatie aan te vullen. Het is de vraag hoe snel deze informatie zodanig is aangevuld, dat de EA een concreter advies kan geven op basis waarvan de provincie dan weer de benodigde maatregelen kan bepalen. Provincies moeten de stikstofplannen immers voor 1 juli 2023 aanleveren bij de minister. De minister gaf echter in een eerste reflectie op de EA-adviezen aan dat deze volgorde niet zo statisch is. Het aanleveren van de ontbrekende informatie door provincies past binnen een “cyclisch en iteratief” proces waarvan de NDA’s een onderdeel zijn. Volgens haar zullen de NDA’s blijvend worden geactualiseerd, ook omdat op grond van het vaststellen van nieuwe maatregelen en de uitvoering daarvan de staat van de natuur (hopelijk) steeds verbetert.

Een terugkerend knelpunt in de tot nu toe beschikbare adviezen is water, zowel in kwalitatief (onvoldoende) als in kwantitatief (te weinig of te veel) opzicht. De aanpak van overbelasting door stikstof moet in samenhang met water (en klimaatdoelstellingen zoals CO₂-reductie) worden vormgegeven. Daarvan is ook sprake, getuige de verschillende Kamerbrieven. Een integrale aanpak is des te meer van belang nu het Planbureau voor de Leefomgeving al in 2019 constateerde dat het oplossen van waterknelpunten een substantiële bijdrage levert aan de staat van instandhouding.

PAS-melders

Het kabinet gaat de PAS-melders tegemoetkomen (zie een recente brief van de minister). In het stikstofregistratiesysteem (“SSRS“, zie artikel 2.2 e.v. Regeling natuurbescherming) komt stikstofruimte beschikbaar vanuit de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen en – in de toekomst – vanuit de Maatregel Gerichte Aankoop. Waar op dit moment woningbouwprojecten, tracébesluiten, woningbouwclusters en PAS-melders gelijk gerangschikt zijn, zullen de PAS-melders vanaf oktober 2023 voorrang krijgen bij toedeling van ruimte. Als reden noemt de minister de “zware verantwoordelijkheid om de problematiek van de PAS-melders zo snel mogelijk op te lossen“. De onzekerheid waarin zij verkeren wil het kabinet zo snel mogelijk wegnemen. Overigens bevat de Wnb al een bepaling die de overheden opdraagt om PAS-melders te legaliseren (artikel 1.13a). Maar dat is tot nu toe makkelijker gezegd dan gedaan gebleken.

Na de PAS-melders komen de meest concrete woningbouwprojecten in beeld waarvoor binnen een jaar een aanvraag wordt gedaan. Voor de zomer moet duidelijk zijn om welke projecten het gaat.

Wij vragen ons af of het in algemene zin prioriteren van alle PAS-melders – met in veel gevallen NH₃-emissies – een verstandige keuze is. Samenloop met de komende financiële regelingen (denk aan mogelijke beëindiging, verplaatsing of extensivering van mogelijk ook PAS-melders) verdient in ieder geval de aandacht. Verder wijzen wij erop dat de doorgang van menig ander project zonder PAS-melding – gelet op bijvoorbeeld energietransitie, klimaat of woningbouw – noodzakelijk is. Op een onverkorte keuze voor prioritering van alle PAS-melders valt naar onze mening dan ook wel af te dingen. De ruimte die beschikbaar komt zou ook prioritair ingezet kunnen worden voor een drempelwaarde en/of woningbouw.

Piekbelasters

De regeling met criteria voor agrarische en industriële piekbelasters is weliswaar – anders dan aangekondigd – in april nog niet vastgesteld. Wel heeft de Europese Commissie de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (“Lbv“) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (“Lbv plus“) – waarmee 1,47 miljard is gemoeid – inmiddels goedgekeurd. De Lbv en Lbv plus zijn subsidieregelingen voor veehouders (met piekbelasting) die willen stoppen met hun bedrijf of een locatie van hun bedrijf. Volgens de Commissie faciliteert de steun de stopzetting van inrichtingen ten gunste van verduurzaming van veehouderijen. De regelingen zijn in lijn met de doelen van de EU, zoals de Green Deal. Verder zijn de regelingen noodzakelijk en geschikt. De steun brengt positieve effecten teweeg die zwaarder wegen dan elke mogelijke verstoring van concurrentie of handel in de EU. Definitieve stopzetting – ook bij eventuele rechtsopvolgers – is gegarandeerd door de regeling. Tot slot acht de Commissie de steun proportioneel.

De regeling met criteria waarmee industriële en agrarische stikstof-uitstoters kunnen vaststellen of zij als piekbelaster kwalificeren of niet, wordt nu eind mei verwacht. De eerdergenoemde termijn van een jaar waarbinnen piekbelaster een beslissing moeten nemen over gebruikmaking van de regeling (oorspronkelijk eind 2023), zal daarmee waarschijnlijk ook iets opschuiven.

Wij merken op dat stikstofreductie al een integraal onderdeel is van de maatwerkaanpak voor de 20 grootste industriële CO₂-uitstoters (zie de februaribrief en aprilbrief van de minister van Economische Zaken en Klimaat, “EZK“). In het maatwerktraject is onderzocht wat de bovenwettelijk en technisch maximaal mogelijke opties zijn voor een versnelde stikstofemissiereductie. De inzet op reductie ligt vast in zgn. Expressions of Principles, op te volgen door Joint Letters of Intent en uiteindelijk bindende maatwerkafspraken. De overige industriële stikstofpiekbelasters kunnen “een aparte vorm van maatwerk” verwachten, aldus de minister van EZK.

Afsluitend

Ondanks vertraging en politieke complicaties constateren wij dat het stikstofdossier voortgang boekt. Dat is om meerdere redenen goed. En hoewel toestemmingverlening voor ontwikkelingen met stikstofemissie op dit moment niet altijd mogelijk is gelet op de staat van de natuur, zit Nederland in de tussentijd niet op slot (zie ons recente blogbericht).