Aan de slag met de nieuwe Wet hergebruik van overheidsinformatie
Op 18 juli 2015 is de Wet hergebruik van overheidsinformatie (de "Who") in werking getreden. Burgers en bedrijven kunnen bij publieketaakinstellingen een verzoek indienen tot het verstrekken van overheidsinformatie. Deze verzoeken kunnen niet alleen tot bestuursorganen worden gericht, maar ook tot bijvoorbeeld archieven, musea en bibliotheken. Aan de hand van negen vragen leiden wij u door deze nieuwe wet heen.
(I) Wat is hergebruik van overheidsinformatie?
Overheidsinformatie is met een bepaald doel geproduceerd (gecreëerd, verzameld, vermenigvuldigd of verspreid), namelijk ter vervulling van de publieke taak van een bepaalde instelling. Deze informatie kan ook worden gebruikt door natuurlijke personen of rechtspersonen voor commerciële of niet-commerciële doeleinden, anders dan het oorspronkelijke doel. Dat heet "hergebruik van overheidsinformatie".
Denk aan de gegevens die het CBS heeft verzameld voor een bevolkingsonderzoek. Niet is uitgesloten dat dezelfde gegevens ook nuttig kunnen zijn voor bedrijven om hun afzetmarkt beter in kaart te brengen. Dat zou dan hergebruik van overheidsinformatie zijn.
(II) Hoe is deze wet tot stand gekomen?
De Nederlandse regelgeving over hergebruik is gebaseerd op de Europese Hergebruikrichtlijn I uit 2003 en de Hergebruikrichtlijn II uit 2013.
Hergebruikrichtlijn I is geïmplementeerd in artikelen 11a tot en met 11i van de Wob. De gedachte hierbij was dat dat openbaarmaking is geregeld in artikelen 10 en 11 van de Wob, dat hergebruik uitgaat van reeds openbare informatie en dat daarom opname in de artikelen 11a tot en met 11i van de Wob logisch zou zijn. Deze artikelen zijn vervallen met de inwerkingtreding van de Who.
Hergebruikrichtlijn I is inmiddels geactualiseerd vanwege technische evolutie. Bovendien wordt beoogd verdere harmonisatie tot stand te brengen. Daartoe is Hergebruikrichtlijn II vastgesteld, met een implementatietermijn tot en met 18 juli 2015.
Aanpassing in dat kader van de hergebruiktitel in de Wob was volgens de regering geen optie, omdat de verschillen met de Wob te groot zijn. Waar bijvoorbeeld de Wob als uitgangspunt heeft dat burgers toegang moeten kunnen hebben tot informatie, is de Who gestoeld op economische en mededingingsrechtelijke uitgangspunten. Bovendien gaat de Who weliswaar uit van openbaarheid, maar is dit openbaarheidsbegrip ruimer dan dat uit de Wob. Informatie kan ook openbaar zijn op grond van de Archiefwet of omdat deze is opgenomen in de openbare registers.
Gelet op het voorgaande is daarom ervoor gekozen om het hergebruik van overheidsinformatie voortaan te regelen in een aparte wet, de Who.
(III) Wat zijn de verschillen met de Wob?
Een Wob-verzoek impliceert niet ook een verzoek tot het toestaan van hergebruik of een recht op hergebruik. Een Wob-verzoek ziet volgens de regering alleen op openbaarmaking van informatie, zodat een burger daar kennis van kan nemen. Hergebruik gaat verder, in die zin dat informatie door anderen ten volle kan worden gebruikt en benut voor andere doeleinden dan waarvoor de informatie in eerste instantie is geproduceerd.
Zie verder ook vraag (vii) en het antwoord daarop.
(IV) Valt ieder document dat overheidsinformatie bevat onder de wet?
Nee, niet ieder document valt onder de reikwijdte van de Who. Zo moet de informatie reeds openbaar zijn en mag op de informatie – kort gezegd – geen auteursrecht rusten.
Ook is informatie uitgezonderd die alleen logo’s, wapens en insignes bevat of die betrekking heeft op openbare persoonsgegevens waarvan hergebruik onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen.
(V) Welke instellingen vallen onder de wet?
Hergebruikrichtlijn I bepaalt dat de regelgeving van toepassing is op "openbare lichamen". Dit is andere terminologie dan het begrip "openbaar lichaam" uit artikel 2:1 van het Burgerlijk Wetboek, dat (alleen) betrekking heeft op publiekrechtelijke rechtspersonen. Om verwarring met het Nederlandse stelsel te voorkomen, is de Who van toepassing op "met een publieke taak belaste instellingen". De regering verwijst vervolgens voor de invulling daarvan naar de definitiebepaling van "openbaar lichaam" uit de richtlijn.
Volgens Hergebruikrichtlijn I moet onder "openbaar lichaam" worden verstaan de Staat, de territoriale lichamen daarvan, publiekrechtelijke instellingen of verenigingen daarvan. Publiekrechtelijke instellingen zijn instellingen met (a) rechtspersoonlijkheid die (b) zijn opgericht met een specifiek, anders dan een industrieel of commercieel, doel en (c) waarbij de overheid is betrokken bij de financiering, het beheer of het bestuur daarvan.
De wet is in ieder geval van toepassing op a- en b-organen ex artikel 1:1 Awb. De reikwijdte is echter breder dan de klassieke overheidsorganen. Zo vallen musea, archieven en (universiteits-) bibliotheken ook onder de reikwijdte van de Who.
Uitgezonderd zijn publieke omroepen, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en andere culturele instellingen dan bibliotheken en musea,
(VI) Mogen instellingen kosten in rekening brengen?
Instellingen mogen ervoor kiezen om de informatie gratis aan te bieden of tegen een vergoeding. Als zij een vergoeding vragen voor hun diensten, dan bedraagt de vergoeding maximaal de marginale kosten van vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van de informatie.
Dit is anders voor het Kadaster, de RDW en de KvK; deze drie instellingen mogen redelijke kosten in rekening brengen om kostendekkend te werken.
Ook geldt een uitzondering voor archieven, musea en bibliotheken. Deze instellingen zijn voor hun voortbestaan deels afhankelijk van deze inkomsten. Daarom mogen zij de kosten in rekening brengen die zij maken voor de verzameling, productie, vermenigvuldiging en verspreiding, conservering en vereffening van rechten, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen.
(VII) Moet ik eerst een Wob-verzoek indienen voordat een verzoek tot hergebruik kan worden ingediend?
In de Nota naar aanleiding van het Verslag gaat de regering onder meer in op deze vraag. Voor het antwoord op deze vraag is relevant of het verzoek tot hergebruik is gedaan bij een instelling die onder de Wob valt.
(a) Instelling valt wel onder de Wob
Van belang lijkt niet zozeer te zijn of de informatie openbaar is zoals bedoeld in de Wob in de strikte zin van het woord, maar of de informatie openbaar kan zijn. Een verzoek om hergebruik op grond van de Who dat ziet op nog niet openbaar gemaakte informatie moet niet worden afgewezen met de motivering dat de burger maar eerst een Wob-verzoek moet indienen. De instelling wordt namelijk geacht om het op de Who gebaseerde verzoek om hergebruik zelf te toetsen aan artikelen 10 en 11 van de Wob.
(b) Instelling valt niet onder de Wob
Deze instelling is niet verplicht om te toetsen aan de Wob. Het staat de instelling dus vrij om te besluiten of de informatie openbaar wordt gemaakt en voor hergebruik ter beschikking wordt gesteld.
Als bepaalde informatie bestendig openbaar is gemaakt (door bijvoorbeeld verspreiding of terbeschikkingstelling op verzoek), kan de instelling bij een verzoek om hergebruik niet volhouden dat deze informatie niet openbaar is.
(VIII) Hoe weet ik om welke documenten ik moet verzoeken?
In de Who is geen verplichting opgenomen voor instellingen om bijvoorbeeld een register bij te houden met daarin de documenten die zij beschikbaar stellen voor hergebruik en waar dus om verzocht kan worden.
Wij verwachtten dat een dergelijke of daarmee vergelijkbare 'transparantieplicht' zou worden opgenomen in de Who maar dat is niet gebeurd. Het uitgangspunt van de wet is immers dat bij veel instellingen documenten (kunnen) berusten die voor veel meer dan alleen de primaire gebruiker interessant en nuttig zijn. Vaak zullen veel burgers en bedrijven niet weten dat en welke documenten bij welke instellingen zijn gelegen.
Wij stellen ons als oplossing voor een centraal dataregister, waarin gebruikers kunnen zoeken op onderwerp en waarin links zijn opgenomen naar de betreffende instellingen. Als inspiratie/uitgangspunt zou de Dataportaal van de Nederlandse overheid kunnen worden gebruikt/genomen.
In het wetsvoorstel "Open overheid" (artikel 3.2) is een dergelijke plicht overigens wel opgenomen, maar nog steeds slechts voor afzonderlijke instellingen.
(IX) Mijn verzoek is afgewezen, en nu?
In de Who worden de met een publieke taak belaste instellingen, die op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuursorgaan zijn, gelijk gesteld met een bestuursorgaan. Tegen afwijzende besluiten staat dus bezwaar en bestuursrechtelijk beroep open.
Wat nu als een instelling wordt aangeschreven die niet onder de reikwijdte van de Who valt of meen te vallen? Een eerste mogelijkheid is dat de instelling de gevraagde documenten verstrekt, ondanks dat deze niet onder de Who valt. Hiermee zal het voor de verzoeker klaar zijn. Het wordt interessant als de verzoeker de gevraagde documenten niet krijgt. De burger die in de veronderstelling verkeert dat de Who van toepassing is, zal dan een bezwaarschrift richten aan een instelling die meent niet onder de Who te vallen is. Ervan uitgaande dat het bezwaarschrift niet het gewenste effect sorteert en niet ontvankelijk wordt verklaard, zal de burger een beroepschrift indienen. De bestuursrechter zal volgens de regering dan kunnen oordelen over de vraag of het al dan niet gaat om een instelling die onder de Who valt. Is dat wel het geval dan is het beroep gegrond omdat het bezwaar ontvankelijk had moeten worden verklaard. Is dat niet het geval dan is het beroep ongegrond omdat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
