Un nouvel arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne en matière d'évaluation des incidences des plans et des programmes!

1. Dans cet arrêt du 12 juin dernier, la Cour de justice de l’Union européenne était amenée à répondre à une question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat de Belgique dans le cadre d’une procédure en annulation introduite par la SA CFE à l’encontre de l’arrêté du gouvernement bruxellois du 14 avril 2016, portant désignation du site Natura 2000 « La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe ».

Concrètement, la SA CFE faisait grief à la Région de Bruxelles-Capitale de ne pas avoir soumis cet arrêté à une évaluation des incidences conformément aux dispositions de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (ci-après, la « directive EIPP »).

2. La question préjudicielle posée portait dès lors sur la question de savoir si un tel arrêté est plan ou un programme visé par l’article 3, §§ 2 et 4 de ladite directive.

Pour rappel, aux termes de l’article 3, § 2, de la directive, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :

a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement pourra être autorisée à l’avenir ; ou

b) pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ci-après, la « directive habitats »).

Quant au § 4, il prévoit que pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, les États membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches, en tenant compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l’annexe II). Dans l’affirmative, ces plans et programmes doivent également faire l’objet d’une évaluation des incidences.

3. Le processus de désignation des zones spéciales de conservation (ZSC) visées par la directive habitats a lieu en trois étapes :

• Chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels et les espèces indigènes qu’ils abritent et cette liste est transmise à la Commission ;
• La Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire (SIC), à partir des listes des États membres. Sur la base de ce projet de liste, la Commission arrête la liste des sites sélectionnés.
• Une fois qu’un SIC a été retenu, l’État membre concerné désigne celui-ci comme ZSC le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel ou d’une espèce et pour la cohérence de Natura 2000.

La question en l’espèce est de savoir si l’arrêté par lequel un organe d’un État membre désigne une zone spéciale de conservation et qui contient des objectifs de conservation et des mesures préventives générales de valeur réglementaire, constitue ou non un plan ou un programme, au sens de la directive EIPP.

4. La Cour de Justice rappelle tout d’abord que, compte tenu de la finalité de la directive EIPP consistant à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement, les dispositions qui délimitent son champ d’application doivent être interprétées d’une manière large.

La Cour écarte ensuite les arguments suivants avancés par certains Etats membres :

• D’une part, la Cour refuse de suivre l’argumentation selon laquelle dans la mesure où l’arrêté du 14 avril 2016 définit des objectifs de conservation, celui-ci n’aurait que des effets bénéfiques et, par conséquent, ne nécessiterait pas d’évaluation de ses incidences environnementales. La circonstance que des projets devraient entraîner des effets bénéfiques sur l’environnement n’est, selon la Cour, pas pertinente dans le cadre de l’appréciation de la nécessité de soumettre lesdits projets à une évaluation de leurs incidences environnementales.
• D’autre part, la Cour ne suit pas davantage la thèse selon laquelle l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement réalisée en application de la directive EIPP serait cantonnée, pour ce qui concerne les sites Natura 2000, à l’évaluation des plans qui sont également soumis à une évaluation des incidences sur le site au titre de la directive habitats (voyez l’article 6, § 3 de cette directive ainsi que l’article 3, § 2, b), de la directive EIPP). Selon cette thèse, une évaluation environnementale ne serait jamais requise pour les mesures de gestion de ces sites. La Cour considère que la circonstance qu’un acte ne doit pas être obligatoirement précédé d’une évaluation environnementale sur le fondement des dispositions combinées de l’article 6, § 3, de la directive habitats et de l’article 3, § 2, b), de la directive EIPP ne signifie pas qu’il est soustrait à toute obligation en la matière, dès lors qu’il n’est pas exclu qu’il puisse édicter des règles conduisant à l’assimiler à un plan ou à un programme visé par l’article 3, §§ 2, a) et 4, de cette dernière directive.

 5. La Cour examine ensuite (i) si l’arrêté portant désignation d’une ZSC est un plan ou à un programme et (ii) si ce plan ou programme définit un cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée à l’avenir :

1. Selon l’article 2, a), de la directive EIPP, constituent des plans ou des programmes ceux qui satisfont à deux conditions cumulatives, à savoir, d’une part, avoir été élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, au moyen d’une procédure législative, et, d’autre part, être exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.
   
   La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle doivent être regardés comme étant « exigés », au sens et pour l’application de la directive EIPP et, dès lors, soumis à l’évaluation de leurs incidences sur l’environnement dans les conditions fixées par cette directive, les plans et les programmes dont l’adoption est encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour les adopter ainsi que leur procédure d’élaboration.
   
   En l’occurrence, l’arrêté du 14 avril 2016 a été élaboré et adopté par une autorité régionale, à savoir le gouvernement de la Région Bruxelles-Capitale, et est exigé par l’article 44 de l’ordonnance du 1er mars 2012. Il s’agit bien d’un plan ou programme au sens de la directive EIPP.
    
2. S’agissant, en second lieu, du point de savoir si un plan ou un programme est soumis à évaluation des incidences, la Cour rappelle que les plans et les programmes au sens de la directive EIPP sont susceptibles de faire l’objet d’une évaluation environnementale, à condition qu’ils constituent un de ceux visés à l’article 3 de la directive EIPP et, notamment par les §§ 2 et 4.
   
   Quant à la notion de « cadre », la Cour rappelle que, selon une jurisprudence bien établie, la notion de « plans et programmes » se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
   
   En l’occurrence, la Cour constate qu’il ressort de la décision de renvoi du Conseil d’Etat que l’arrêté du 14 avril 2016 désigne une zone Natura 2000 et prévoit, en vue d’atteindre les objectifs de conservation et de protection qu’il définit, des mesures préventives ainsi que des interdictions générales et particulières. Le Conseil d’Etat relève encore que la désignation d’une ZSC a des effets juridiques sur l’adoption de plans et sur l’examen d’une demande de permis affectant ce site, tant en matière de procédure que de critère de décision.
   
   Rappelant sa jurisprudence antérieure en la matière, la Cour précise qu’il faut attacher une valeur qualitative à la notion d’ « ensemble significatif de critères et de modalités ». Elle considère que si l’arrêté du 14 avril 2016 contient, notamment à son article 15, un certain nombre d’interdictions, il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier si ces interdictions ne valent que pour des projets ne nécessitant pas d’autorisation. L’article 15, § 2, de l’arrêté du 14 avril 2016 désignant la ZSC précise, en effet, conformément à l’article 47, § 2, de l’ordonnance du 1er mars 2012 relative à la conservation de la nature, que les interdictions générales qu’il définit ne valent que pour les projets qui ne sont pas soumis à permis, ni à autorisation. Dans ce cas, l’arrêté du 14 avril 2016 ne définirait pas, selon la Cour, un cadre dans lequel la mise en œuvre d’autres projets pourrait être autorisée à l’avenir.

6. Dépassant le strict cadre des questions posées, la Cour relève, enfin, qu’un acte, tel que l’arrêté du 14 avril 2016, s’insère généralement dans une hiérarchie de mesures qui le précède, de telle sorte qu’il n’est pas exclu qu’il constitue une modification d’un plan ou d’un programme, et, à ce titre également, doive être obligatoirement précédé d’une évaluation environnementale (voy. art. 2, a), de la directive EIPP).

La Cour rappelle toutefois la dérogation prétorienne à l’évaluation des incidences lorsqu’un plan s’insère dans une hiérarchie d’actes qui ont eux-mêmes fait l’objet d’une évaluation de leurs incidences sur l’environnement, et dont il peut être raisonnablement considéré que les intérêts que la directive vise à protéger ont été suffisamment pris en compte (voy. arrêt du 22 mars 2012, C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles).

7. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la Cour répond donc aux questions posées que l’article 3, §§ 2 et 4, de la directive EIPP doit être interprété en ce sens que, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, un arrêté par lequel un État membre désigne une ZSC et fixe des objectifs de conservation ainsi que certaines mesures de prévention, n’est pas au nombre des « plans et programmes » pour lesquels une évaluation des incidences environnementales est obligatoire.

8. Les enseignements de cet arrêt sont multiples. Outre celui relatif à la qualification d’un arrêté de désignation d’une ZSC qui était l’objet même de la question préjudicielle, on retiendra les enseignements suivants :

• comme elle le fait dans chaque arrêt, la Cour rappelle l’interprétation large du champ d’application de la directive ;
• elle confirme à nouveau que pour qu’un plan ou programme tombe dans le champ d’application de la directive EIPP, il ne faut pas que son adoption soit obligatoire, comme c’était pourtant la volonté de l’auteur de la directive, mais simplement que cette adoption soit prévue par un texte légal ou réglementaire ;
• la cour distingue plus nettement que dans ses arrêts plus anciens, la distinction entre l’article 2, a) de la directive quid définit la notion de plan et programme et l’article 3, § 2, a) qui définit une catégorie de plans qui doit obligatoirement faire l’objet d’une évaluation des incidences. Il n’en reste pas moins que la notion de plan et programme n’est toujours pas définie et ne reçoit aucun contenu, la Cour se content d’une définition tautologique (un plan est un plan…) ;
• la notion de « cadre » reste très large : il suffit que l’acte établisse, en définissant des règles et des procédures, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ;
• elle confirme, enfin, le fait qu’un plan ou programme qui est lié ou nécessaire à la gestion d’un site Natura 2000 n’est pas soumis à évaluation des incidences en application des articles 6, § 3, de la directive habitats et 3, § 2, b), de la directive EIPP, ne signifie pas qu’il échappe à toute évaluation en vertu de l’article 3, §§ 2 ou 4 de cette dernière directive.

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