Lijfsdwang tegen autoriteiten die weigeren vereiste milieumaatregelen te nemen

Daarin was de vraag aan de orde of nationale rechterlijke instanties lijfsdwang mogen of zelfs moeten toepassen ten aanzien van verantwoordelijke personen van nationale autoriteiten die structureel weigeren gevolg te geven aan een onherroepelijke rechterlijke beslissing waarin hen wordt gelast door het EU-recht voorgeschreven milieumaatregelen te nemen. Vertaald naar de Nederlandse situatie: zouden onze minister van Economische Zaken en Klimaat, Wiebes, of onze minister-president, Rutte, op bevel van de rechter in een huis van bewaring opgesloten kunnen worden indien de staat structureel zou weigeren het CO2-reductie-bevel uit de Urgenda-uitspraak na te komen?

De Duitse zaak kent een lange voorgeschiedenis. Al in 2012 wordt de deelstaat Beieren op verzoek van de milieubeschermingsorganisatie Deutsche Umwelthilfe door de rechter veroordeeld om de nodige maatregen te treffen om ervoor te zorgen dat de uit het EU-recht (Richtlijn 2008/50/EG) voortvloeiende grenswaarde voor stikstofdioxide in de stad München in acht wordt genomen. Daartoe wordt de deelstaat bevolen om het actieplan luchtkwaliteit aan te passen. Daaraan wordt geen gevolg gegeven, waarna in 2016 een nieuw rechterlijk bevel volgt om op straffe van een dwangsom de verplichtingen na te komen, onder meer door het opleggen van rijverboden voor dieselvoertuigen in verschillende delen van de stad. Ook daaraan wordt echter niet voldaan, waarna een derde rechterlijke veroordeling volgt, namelijk tot betaling van een dwangsom van € 4000. Deze wordt keurig voldaan maar tegelijkertijd verklaart de deelstaat in het openbaar dat hij zijn EU-verplichtingen niet zal nakomen. Dat leidt tot een nieuw verzoek van de milieubeschermingsorganisatie om een dwangsom maar tevens om toepassing van lijfsdwang jegens de verantwoordelijke minister of de minister-president. Over dat laatste verzoek stelt de hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren de hiervoor samengevatte prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie. Dit omdat deze rechter tevens vaststelt dat het opleggen van nieuwe en (veel) hogere dwangsommen geen effect zou sorteren omdat deze moeten worden betaald aan de desbetreffende rechterlijke instantie en worden geboekt als inkomsten van de deelstaat.

Het Hof van Justitie komt met een genuanceerd antwoord. Volgens het Hof is het aan de nationale rechter om lijfsdwang toe te passen als er daarvoor in het nationale recht een rechtsgrond bestaat die voldoende toegankelijk en nauwkeurig is en waarvan de toepassing voldoende voorzienbaar is. Daarnaast moet volgens het Hof bij de toepassing daarvan het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen. Ter onderbouwing verwijst het Hof enerzijds naar het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (artikelen 47 Handvest van de grondrechten en – specifiek voor milieuzaken – 9 lid 4 van het Verdrag van Aarhus) dat temeer van belang is nu de gezondheid van mensen in het geding is. Anderzijds wijst het erop dat de nakoming van dit recht niet tot miskenning van het recht op vrijheid van artikel 6 Handvest mag leiden om welke reden er eisen aan de voorzienbaarheid en de evenredigheid worden gesteld. Feitelijk komt deze laatste eis erop neer dat lijfsdwang alleen als ultimum remedium mag worden ingezet.

Bijzonder is dat het Hof overweegt dat zodra aan deze randvoorwaarden is voldaan – hetgeen de nationale rechter dus moet vaststellen – het EU-recht dan verplicht lijfsdwang toe te passen. Dan wordt een nationale bevoegdheid een verplichting, een lijn die we kennen uit de Kühne en Heitz-rechtspraak ten aanzien van herziening van onaantastbare besluiten die later in strijd met het EU-recht blijken te zijn (ECLI:EU:C:2004:17). Daaraan doet geen afbreuk de mogelijkheid van de Europese Commissie om een niet-nakomingsprocedure tegen Duitsland aanhangig te maken voor het Hof. Datzelfde geldt voor de mogelijkheid die gedupeerde burgers hebben om hun eventuele schade als gevolg van de schending van EU-recht te verhalen. Advocaat-Generaal Saugmandsgaard Øe was in zijn conclusie op deze punten een stuk terughoudender (ECLI:EU:C:2019:972). Hoewel het EU-recht het dus aan het nationale recht overlaat om al dan niet lijfsdwang mogelijk te maken, leidt de benadering van het Hof er wel toe dat de rechter in voorkomende gevallen niet meer vrij is om af te zien van de inzet van dit middel.

Moeten Wiebes en Rutte nu ook vrezen voor een dergelijke verplichte toepassing van lijfsdwang door de Nederlandse rechter indien de staat structureel zou weigeren de Urgenda-uitspraak na te komen? Hoewel de artikelen 585 e.v. Rechtsvordering een voldoende voorzienbare bevoegdheidsgrondslag zouden kunnen vormen, lijkt het daar niet op. Om te beginnen is het reductie-bevel uit de Urgenda-uitspraak niet gebaseerd op het EU-recht maar op de artikelen 2 en 8 EVRM, zij het dat betoogd kan worden dat deze bepalingen een equivalent kennen in het EU Handvest van de grondrechten. Maar belangrijker is dat op grond van artikel 611c Rechtsvordering verbeurde dwangsommen niet in onze staatskas vloeien maar aan de tegenpartij toekomen. Dwangsommen zouden bovendien kort na elkaar kunnen worden opgelegd en zo nodig ook steeds hoger kunnen worden (vgl. Boogaard & Schutgens, O&A 2019/21). Dat maakt dat toepassing van lijfsdwang hoogstwaarschijnlijk niet evenredig is omdat dwangsommen in Nederland – in ieder geval naar de maatstaven van het Hof – wel voldoende effect kunnen sorteren. Dat kan natuurlijk anders worden wanneer de staat zich niets van oplopende dwangsommen zou aantrekken.

Dat is in ieder geval één zorg minder voor onze bewindspersonen, zij het dat er nog genoeg werk aan de winkel is om tijdig aan de Urgenda-uitspraak te voldoen.

Dit Vooraf is tevens gepubliceerd in NJB 2020/123, afl. 2.